Asiakirjajulkisuus hallintomenettelyssä

Kuva Margit Mannila

8

Asiakirjajulkisuus hallintomenettelyssä

1 Julkisuusperiaate

2 Viranomaisen velvollisuus toteuttaa julkisuutta

3 VIranomaisen asiakirja julkisuuden kohteena

4 Oikeus saada tieto asiakirjasta

5 Tiedon saaminen asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen

6 Salassapito

7 Julkisuuden toteuttaminen

Asiakirjajulkisuus hallintomenettelyssä
1 Julkisuusperiaate
1.1 Julkisuus perusoikeutena

• Julkisuuden keskeinen merkityssisältö on perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan jokaiselle kuuluva oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta tai tallenteesta, ellei sen julkisuutta ole ”välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu”. 

•  Julkisuusperusoikeus sääntelee siis asiakirja- ja tallennejulkisuuden sisältöä samoin kuin sen rajoittamisen yleisiä perusteita.  

• Viranomaisten asiakirjojen julkisuutta sääntelevä perussäädös on laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (18.8.2017)eli julkisuuslaki (1999).

•  Oikeus saada tieto merkitsee vastaavasti viranomaisen velvollisuutta toteuttaa julkisuusperiaatetta.

•  Viranomaisen on tarvittaessa esimerkiksi neuvonnalla huolehdittava siitä, että tietoa haluava pystyy toteuttamaan oikeutensa. Tavoista, joilla tiedonsaantioikeus toteutetaan, säädetään tarkemmin viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (1999, JulkL).

• Tiedonsaantioikeuden lisäksi julkisuus sisältää myös oikeuden käyttää hyväksi julkisuusperiaatteen mukaisesti saatua tietoa ja oikeuden levittää edelleen tällaista tietoa.

•  Viranomaiselta saadun tiedon kaupalliselle hyväksikäytölle saattaa kuitenkin asettaa rajoituksia tekijänoikeuslainsäädäntö. Jotkin tiedon levittämistavat samoin kuin esimerkiksi yksityiselämää tai kunniaa loukkaava tiedon julkistaminen ovat lisäksi rikosoikeudellisesti sanktioituja menettelyjä, ja niihin voi kohdistua myös vahingonkorvausvastuu. (Mäenpää 2008, 91.)

1.2 Julkisuuden rajoitukset

Perustuslaissa on useita muita perusoikeussäännöksiä, jotka joko välittömästi tai ainakin epäsuorasti sisältävät julkisuusperiaatteen tai sen soveltamisalan rajoituksia tai julkisuusperiaatteen kanssa mahdollisesti ristiriitaan joutuvia oikeuksia. Muiden perusoikeussäännösten Julkisuusperiaatteesta ks. Wallin & Konstari 1999; Mäenpää 2000. Asiakirjajulkisuus 254 hallintomenettelyssä edellyttämät suojan tarpeet on kuitenkin sovitettava yhteen julkisuuden kanssa joko nimenomaisella lainsäädännöllä tai oikeudellisella tulkinnalla.

Yksilön perusoikeuksien alueella julkisuusperiaatteen kanssa kilpailee erityisesti yksityisyyden ja yksityiselämän suoja, sillä perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on turvattu.

=> Osaltaan tähän perustuen yksityiselämää koskevat tiedot on julkisuuslaissa säädetty salassapidettäviksi. Lisäksi perustuslain 10 §:n 2 momentin säännös luottamuksellisen viestin suojasta voi joiltain osin vaikuttaa julkisuuden toteuttamiseen. Myös henkilötietojen suoja kuuluu perusoikeuksiin, ja siitä säädetään tarkemmin  henkilötietolaissa (1999). Etenkin omaisuuden suojaan (PL 15 §) ja elinkeinovapauteen (PL 18 §) perustuvat tai liitännäiset oikeudet kuten liikesalaisuudet tai tekijänoikeus voivat joutua ristiriitaan julkisuusperiaatteen kanssa. 

Esimerkki

Yksityinen liikesalaisuus liittyy niin olennaisesti ja myös välttämättömällä tavalla elinkeinovapauteen ja omaisuuden suojaan, että näiden perusoikeuksien suojaamiseksi liikesalaisuudet rajoittavat julkisuusperiaatteen soveltamista. Toisaalta viranomaisten laatimat asiakirjat jäävät yleensä tekijänoikeuden ulkopuolelle, jotta julkisuusperiaate olisi esteettä toteutettavissa.

2 Viranomaisen velvollisuus toteuttaa julkisuutta
2.1 Viranomaisen tiedonantovelvollisuus

Julkishallinnon tietojenantovelvollisuus on ollut passiivinen: Viranomaiset ovat antaneet tietoja julkisista asioista ja asiakirjoista, kun niiltä on näitä tietoja pyydetty. Vähitellen on kuitenkin laajentunut myös viranomaisten velvollisuus antaa tietoja aktiivisesti ja oma-aloitteisesti. 

Viranomaisen tietojenantovelvollisuutta määrittävänä yleisenä lähtökohtana on perustuslain 22 §:n 1 momentin säännös, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja siten myös perustuslain 12 §:n 2 momenttiin perustuvan julkisuusperiaatteen toteutuminen.

Julkisuuden toteutuminen perusoikeutena edellyttää julkiselta vallalta erilaisia toimia. Viranomaisten on  sovellettava asianmukaisesti ja täsmällisesti julkisuuslainsäädäntöä. Toisaalta niiden on myös pidättäydyttävä julkisuuden perusteettomista ja suhteettomista rajoituksista. Osa julkisuuden toteutumista turvaavista toimista on luonteeltaan aktiivisia, kuten tiedottaminen, julkisten kuulemistilaisuuksien järjestäminen ja hyvän tiedonhallintatavan noudattaminen julkisuusperiaatetta tukevasti. 

Viranomaisella on velvollisuus edistää toimintansa avoimuutta muun muassa tiedottamalla
toiminnastaan ja palveluistaan.

Kansanvaltaan sisältyy perustuslain 2 §:n 2 momentin mukaan yksilön oikeus osallistua ja vaikuttaa yhteiskunnan ja elinympäristön kehittämiseen. Tähän periaatteelliseen lähtökohtaan liittyy saumattomasti perustuslain 14 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Tämän velvoitteen toteuttaminen edellyttää muun muassa, että julkista päätöksentekoa, viranomaistoiminnan arviointia ja julkista keskustelua varten on vaivattomasti saatavissa luotettavaa tietoa. (Mäenpää 2008, 254-255.)

Viranomaisille on lainsäädännössä asetettu myös velvollisuuksia viranomaisaloitteisen julkisuuden toteuttamiseen. Keskeinen periaatesäännös on hallintolain velvoite varata vaikuttamismahdollisuudet ja ilmoittaa hallintoasian vireilläolosta (HL 41 §). Julkisuuslaissa on viranomaisen tiedottamisvelvollisuutta määritteleviä säännöksiä.  lisäksi kuntalaissa on erikseen säännelty kunnan velvollisuutta tiedottaa päätöksistään ja toiminnastaan.

2.2 Julkisuusmyönteinen harkintavallan käyttö

Julkisuuslain ja erityisesti julkisuutta rajoittavien säännösten soveltajalla on yleensä harkintavaltaa. Tämän harkintavallan käyttöä ohjaava yleissäännös on julkisuuslain 17 §:ssä. Sen mukaan viranomainen on julkisuuslain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain tarkoitus huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Säännös edellyttää yleisemmin, että viranomainen toimii tasapuolisesti eikä myöskään harkintavaltaa käyttäessään perusteettomasti rajoita oikeutettuja tiedonsaanti-intressejä.

Julkisuuslain 17 §:ssä mainitut asialliset perusteet viittaavat objektiviteettiperiaatteeseen. Tämän periaatteen mukaista on, että tietojen saamista ei rajoiteta ilman asiallista ja hyväksyttävää perustetta. Keinotekoiset tai mielivaltaiset syyt eivät siten ole hyväksyttäviä. 

Esimerkki
Se, että tiedot eivät ole kaikilta osin viranomaiselle myönteisiä, ei ole pätevä peruste kieltäytyä niiden antamisesta.

Suhteellisuusperiaatteen mukaista on, että tietojen saamista ei saa rajoittaa enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista.

Esimerkki
Julkiset tiedot asiakirjasta on annettava, vaikka asiakirjaan sisältyisi myös joitakin salassapidettäviä tietoja.

Yhdenvertaisuusperiaate dellyttää tiedon pyytäjien tasapuolista kohtelua.

Esimerkki

Yhtä tiedon pyytäjää ei voi kohdella suopeammin kuin toista. Viranomaisen on noudatettava johdonmukaista ratkaisulinjaa julkisuuslakia soveltaessaan. Tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää, että etenkin julkisuutta rajoitettaessa on otettava huomioon julkisuuslain tarkoitus, joka on avoimuuden edistäminen viranomaistoiminnassa.

Julkisuuslain 3 §:ssä lain tavoitteiksi määritelläänkin avoimuuden ja hyvän tiedonhallintatavan

toteuttaminen viranomaisten toiminnassa. Lain tarkoituksena on myös antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Lain yleisenä tarkoituksena on siten vahvistaa hallinnon avoimuutta.

Käyttäessään harkintavaltaansa viranomaisen on siis yleensä pyrittävä edistämään tiedon saatavuutta ja mahdollisuutta valvoa julkisyhteisön toimintaa.
=>

Julkisuusmyönteisyyttä ja avoimuutta tukevat harkintavallan perusteet eivät tietysti merkitse, että viranomaisen tulisi aina pyydettäessä antaa tieto sellaisesta asiakirjasta, jonka julkisuus on rajoitettu. 

Salassapitoperusteet on myös otettava asianmukaisesti huomioon ja ne voivat estää tiedon saamisen. Niitä sovellettaessa kielteistä tai rajoittavaa harkintaa puoltavia seikkoja on muun muassa se, että tiedon antaminen ei edistäisi avoimuutta, ja se, että tiedolla ei ilmeisesti ole yleistä merkitystä viranomaistoiminnan valvonnan kannalta. (Mäenpää 2008,  256.)

Julkisuuden mahdollisesti aiheuttama suoranainen vahinko on otettava huomioon. Harkintavallan rajoittavaa käyttöä ei sen sijaan yleensä voida pätevästi perustaa esimerkiksi siihen, että julkisuus haittaisi asian valmistelua tai aiheuttaisi viranomaiselle ylimääräistä työtä.

3 Viranomaisen asiakirja julkisuuden kohteena
3.1 Asiakirjat ja tieto
Julkisuusperiaate koskee viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja ja muita tallenteita. Ne ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu.

Jokaisella on perusoikeutena turvattu oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, myös tieto sinänsä kuuluu julkisuusperiaatteen alaan.

Julkisuuslaki on kirjoitettu viranomais- ja asiakirjakeskeisesti, asiakirjan käsite on julkisuuslaissa määritelty suhteellisen laajasti. => Tarkoituksena on turvata julkisuusperiaatteen mahdollisimman kattava soveltaminen kaikessa julkisessa toiminnassa ja myös riippumatta esimerkiksi siitä, onko

tieto tallennettu esimerkiksi paperidokumentille tai sähköisesti. Julkisuusperiaatteen voidaan näin sanoa kohdistuvan sekä viranomaisen asiakirjoihin että viranomaisella olevaan jollain tavoin tallennettuun tietoon.

Julkisuuslaissa tosin säännellään eräiltä osin myös viranomaisella olevaa ja sen käsittelemää tietoa sinänsä. Julkisuuslaki koskee etenkin asiakirjassa olevan tiedon antamista ja suojaamista. Viranomaisella on myös yleinen velvollisuus tuottaa ja jakaa tietoa. Lisäksi viranomaisella voi olla velvollisuus antaa tietoa myös suullisesti ja sellaisistakin asioista, joista ei ole laadittu tai ei edes laadita asiakirjaa. Niin ikään vaitiolovelvollisuus kohdistuu myös pelkkään tietoon riippumatta sen tallentamismuodosta.

3.2 Viranomaisen asiakirjat
Viranomaiset

Julkisuuslain mukaan määräytyvä yksityisen tiedonsaantioikeus koskee hallintoviranomaisten ja tuomioistuimien hallussa olevia tietoja, ja julkisuuden rajoituksetkin kohdistuvat näiden elinten asiakirjoihin. Lisäksi kaikkeen julkisen vallan käyttöön sovelletaan julkisuusperiaatetta. Julkisuuslain mukaan julkisuusperiaate koskeekin myös ”julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa”. Näin ollen myös julkista hallintotehtävää hoitavien yksityisten on noudatettava julkisuuslakia, mutta vain, kun ne käyttävät julkista valtaa. Tällaista vallankäyttöä sisältyy esimerkiksi yksityisen tarkastuslaitoksen tai järjestyksenvalvojan toimintaan. (Mäenpää 2008,  257.)

Lisäksi julkisuuslakia sovelletaan yksityiseen, joka hoitaa julkista hallintotehtävää viranomaiselta saamansa toimeksiannon perusteella (JulkL 5.2 §). Tällä tarkoitetaan esimerkiksi yksityistä hoitolaitosta, kun se tuottaa viranomaisen siltä tilaamaa hoitopalvelua. Tilaaja-tuottaja-mallin käyttöönotto merkitsee näin ollen myös julkisuuslain soveltamisalan laajentumista.

Julkisuuslakia ei sovelleta yksityisen henkilön, yrityksen tai järjestön toimintaan sen paremmin kuin kansalaistoimintakaan. Yksityisen ihmisen, yhtiön tai järjestön hallussa oleva asiakirja ei näin ollen myöskään tavallisesti kuulu julkisuuslain soveltamisalaan. Yksityisellä ei ole velvollisuutta antaa tietoa tällaisesta asiakirjasta kenellekään – viranomaiselle tai toiselle yksityiselle – ellei tällaisesta velvollisuudesta ole nimenomaisesti säädetty lailla.

Euroopan unionin ja Euroopan neuvoston toimielimet jäävät julkisuuslain ulkopuolelle, koska niitä koskevat omat julkisuussäännöksensä. Suomessa EU-asioita käsittelevät toimielimet ovat sen sijaan julkisuuslain tarkoittamia viranomaisia, joiden toimintaan sovelletaan tämän lain säännöksiä. Tämä merkitsee, että EU:n toimielimen asiakirjan ollessa suomalaisen viranomaisen hallussa, sen julkisuutta ja salassapitoa arvioidaan yleensä julkisuuslain mukaan. Sama koskee toisen valtion viranomaiselta saatuja asiakirjoja, kun ne ovat kotimaisen viranomaisen hallussa.

Asiakirja

Julkisuuslain kohteena olevat asiakirjat voidaan jakaa kahteen pääryhmään. Perinteisiä asiakirjoja ovat kirjalliset ja kuvalliset esitykset, jotka on tallennettu jollekin alustalle, yleisimmin paperille. Kirjallisia esityksiä ovat esimerkiksi esittelymuistio, toimituskirja, kirje, ilmoitus, tosite ja luettelo. Kuvallisiin esityksiin kuuluvat puolestaan valokuvat, kartat, piirustukset, taulukot ja röntgenkuvat.

Asiakirjojen toisen pääryhmän muodostavat sähköiset tallenteet ja muut vain apuvälinein selville saatavat viestit. Tällaisia tallenteita ovat periaatteessa kaikki muut kuin kirjallisessa tai kuvallisessa muodossa olevat tiedon muodot, jotka sisältävät ainoastaan apuvälinein selville saatavan viestin. 

Asiakirjoja ovat myös erilaiset tietoa sisältävät sähköiset ja optiset viestit, jotka on tallennettu esimerkiksi tietokoneen kovalevylle, videonauhalle tai cd-levylle. Kriteerin täyttävät esimerkiksi sähköpostiviestit, dvd-tallenteet ja filmit. 

Tallenteen laatimismuoto tai tiedon tallentamistapa eivät rajoita julkisuuslain soveltamisalaa. Myöskään asiakirjan tietopitoisuus tai valmiusaste ei ole ratkaiseva kriteeri. Tästä syystä myös allekirjoittamattomat, varmentamattomat samoin kuin vielä esimerkiksi päätösehdotuksen asteella olevat asiakirjat kuuluvat lain soveltamisalaan, joskin ne tulevat yleisen tiedonsaantioikeuden piiriin yleensä vasta valmistuttuaan. (Mäenpää 2008, 258.)

Viranomaisen asiakirja

Viranomaisen asiakirja tarkoittaa viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen on laatinut tai joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat jaetaan siten niiden alkuperän mukaan kahteen ryhmään: 1. viranomaisen laatimiin ja 2. viranomaiselle toimitettuihin asiakirjoihin.

Tällaisia ovat tyypillisimmin asiakirjat, joita viranomaisessa käsitellään tai jotka ovat muuten viranomaisen toimitiloissa tai viranomaisen palveluksessa olevalla viranomaisen tehtäviin tai toimialaan liittyvässä tarkoituksessa. Asiakirja on julkisuuslain tarkoittamalla tavalla viranomaisen hallussa, vaikka sen omistusoikeus tai mahdollinen tekijänoikeus kuuluvat toiselle. Nämä yksityisoikeudelliset oikeudet eivät siten sellaisenaan vaikuta julkisuuslain soveltamiseen. Ne voivat kuitenkin rajoittaa mahdollisuuksia käyttää hyväksi asiakirjaa tai siinä olevaa tietoa.


Viranomaisen hallussa ei ole asiakirja, jonka viranomaisen palveluksessa oleva henkilö on saanut esimerkiksi yksityishenkilönä tai kansalaistoimintaan liittyvän luottamustehtävänsä vuoksi. Koska tällainen asiakirja ei liity henkilön virkatehtäviin, viranomaisella ei ole siihen määräysvaltaa, vaikka se olisikin esimerkiksi henkilön työhuoneessa. Rajanveto esimerkiksi erilaisten virkamiehelle työ- ja yksityisasioissa tulleiden sähköpostiviestien välillä voi tosin olla pulmallinen. Lisäksi on otettava huomioon luottamuksellisen viestin salaisuuden perusoikeussuoja, jonka voidaan katsoa kohdistuvan ainakin virkamiehen saamiin yksityisluontoisiin sähköpostiviesteihin.

Yleensä asiakirjoja säilytetään viranomaisen toimitiloissa, mutta myös niiden ulkopuolella asiakirja voi olla viranomaisen hallussa. => Esimerkiksi etätyötä tekevällä virkamiehellä kotonaan tätä työtä varten olevan asiakirjan voidaan katsoa olevan viranomaisen hallussa. 

Toisaalta asiakirjan toimittaminen toiselle viranomaiselle merkitsee, että se tulee tuon viranomaisen haltuun. Jos asiakirja on lähetetty muulle kuin viranomaiselle, asiakirja ei enää ole sen lähettäneen viranomaisen määrättävissä. Sama tietosisältö kuitenkin normaalisti säilyy viranomaisen hallussa jäljennöksenä tai muuna tallenteena. Se on siten viranomaisen asiakirja, johon julkisuuslakia edelleen sovelletaan.


Keskeisiä asiakirjatyyppejä
Viranomaisen laatima asiakirja sisältää muun muassa virkatyönä laadittuja

• muistioita
• lausuntoja
• esityksiä
• päätöksiä
• kertomuksia
• rekisterimerkintöjä ja 
• aloitteita. 

Viranomaisen laatimaksi katsottavan asiakirjan on kuitenkin oltava suhteellisen viimeistelty.

Muistiinpanojen tai luonnoksen asteella olevat asiakirjat eivät siksi ole vielä viranomaisen asiakirjoja ennen kuin ne on annettu esittelyä tai asian muuta käsittelyä varten. Joltain osin keskeneräinenkin asiakirja voi kuitenkin olla viranomaisen laatima, jos se on annettu asian käsittelyä varten.

Viranomaiselle toimitettuja asiakirjoja ovat esimerkiksi:

• yritystukea
• lupaa tai 
• virkaa koskevat hakemukset liitteineen, 
• kantelut
• esitykset
• lausuntopyynnöt ja lausunnot ja
• muut viranomaisen toimialaan kuuluvat asiakirjat. 

Asiakirjasta tulee julkinen kun se toimitetaan viranomaiselle
Kun yksityinen asiakirja, esimerkiksi hakemus, esitys tai tarjous, toimitetaan viranomaiselle, siitä siis tulee liitteineen viranomaisen asiakirja, johon sovelletaan julkisuuslakia.

 Myös yksityisen viranomaiselle toimittama kantelu, esitys selvitykseen ryhtymisestä, toimenpidepyyntö tai vastaavanlainen vireillepanoasiakirja tulee julkiseksi, kun se on saapunut viranomaiselle.

Sama koskee esimerkiksi kirjanpitoa varten annettua tositetta ja vaaleissa annettua äänestyslippua. Kuitenkaan kaikki viranomaiselle toimitetut asiakirjat eivät ole julkisia tai ne eivät tule heti julkisiksi, vaan ne voivat viranomaiselle saavuttuaan olla osaksi tai kokonaan salassa pidettäviä asiakirjoja. 

Esimerkiksi 

tukihakemukseen liittyvät hakijan taloudellista asemaa tai yksityiselämää koskevat tiedot ja myyntitarjoukseen sisältyvät liikesalaisuudet jäävät yleisen julkisuuden ulottumattomiin. Asiakirjan lähettäjä ei kuitenkaan voi oman harkintansa mukaan kieltää viranomaista antamasta tietoa, joka on julkinen. Esimerkiksi viranhakuasiakirjoissa olevat tiedot ovat julkisia, vaikka hakija ilmoittaa, ettei hän halua tietoa annettavan ulkopuolisille. 

Poikkeuksena ovat tietysti muun muassa hakemukseen liittyvät terveystiedot.

Viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin sovelletaan julkisuuslakia vain, jos nuo asiakirjat sisältävät tietoja, jotka arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Muuten nämä asiakirjat jäävät julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle

– salassapitoperusteiden soveltamista lukuun ottamatta. Tämän rajauksen tarkoitus on osaltaan selkiyttää julkisuuslain soveltamisalaa.

Sisäistä työskentelyä on viranomaisen toiminta, joka luo puitteita ja perustaa viranomaiselle

määriteltyjä tehtäviä toteuttavalle toiminnalle tai muuten tukee tällaista toimintaa. Tyypillisiä sisäisen työskentelyn asiakirjoja ovat erilaiset päätöksentekoa valmistelevien henkilöiden väliset kirjalliset kommentit, tiedotteet tai sähköpostiviestit, työn ohjausta tarkoittavat yksittäiset työnjohto- ja valvontamääräykset, sisäistä hallintoa varten laaditut asiakirjat sekä tekniset neuvottelu- ja valmisteluasiakirjat, jolla ei ole ollut välitöntä vaikutusta asian sisältöön. Myös henkilöstön virkistystoimintaa koskeva yhteydenpito kuuluu samaan ryhmään.

Rajaamalla sisäisen työskentelyn asiakirjat julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle pyritään turvaamaan viranomaisen sisäistä mielipiteen vaihtoa ja helpottamaan sisäistä viestintää. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole kaventaa mahdollisuutta saada tietoja viranomaisen

perusteluvelvollisuuden piiriin kuuluvista seikoista. Yleisenä lähtökohtana voidaan pitää, että julkisuuslain tarkoittamia asiakirjoja ovat kaikki asiakirjat siinä laajuudessa kuin ne tavallisesti ovat viranomaisen käytettävissä.

Viranomaisen voidaan siten edellyttää laativan pyydetty asiakirja – esimerkiksi yhdistelmä
edellisen vuoden aikana evättyjen lupien perusteluista tai tehtyjen määrärahaesitysten määristä – vain normaalitoimenpitein ja sen käytettävissä olevin ohjelmistoin. Uusia ohjelmia viranomaisen ei siten tarvitse hankkia tai laatia asiakirjan laatimiseksi. Viranomaisella ei ole myöskään velvollisuutta käyttää asiakirjan pyytäjän mahdollisesti tarjoamaa ohjelmaa tai hakutapaa pyynnön kohteena olevan asiakirjan tai asiakirjojen laatimiseksi. (Mäenpää 2008, 260.)

4 Oikeus saada tieto asiakirjasta
4.1 Mitä asiakirjan julkisuus merkitsee?
Oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta
Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta. Tämä sisältää oikeuden saada asiakirja nähtäväksi ja jäljennettäväksi samoin kuin oikeuden saada suullisesti tai muuten tieto sen sisällöstä.

Oikeus saada tieto ei koske asiakirjoja, joiden tuottaminen vaatisi esimerkiksi laadullisesti

vaativaa ohjelmointityötä tai uuden ohjelman hankkimista tai jos se edellyttäisi muuten viranomaisen tavanomaiseen toimintaan kuulumattomia toimia. 

Sama koskee asiakirjaa, jonka tuottaminen edellyttäisi esimerkiksi tietojen keräämistä tai viranomaisen hallussa oleviin asiakirjoihin kohdistuvia analyyseja tai muita selvitystöitä. Viranomaisella ei siten ole asiakirjan julkisuuden toteuttamiseksi velvollisuutta tuottaa sisällöllisesti uutta tietoa tai kokonaan uusia asiakirjoja. Sillä ei ole myöskään velvollisuutta ottaa käyttöön

uusia tiedon tuottamismenetelmiä yksittäisen tiedonsaantipyynnön toteuttamiseksi. (Mäenpää 2008, 260-261.)

Hyväksikäyttöoikeus

Asiakirjan julkisuus merkitsee myös oikeutta käyttää hyväksi asiakirjassa olevia tietoja. Hyväksikäyttö voi olla luonteeltaan yksityistä (esimerkiksi tiedon hankkiminen, yksityisasioiden hoito), yleishyödyllistä (esimerkiksi tiedottaminen, valvonta) tai kaupallista (esimerkiksi viranomaisen tuottaman raakatiedon jalostaminen ja kaupallinen julkistaminen). Tiedonsaantioikeuden laajuuden kannalta ei ole merkitystä sillä, mihin tarkoitukseen tietoja tarvitaan tai aiotaan käyttää, tai aiotaanko niitä käyttää mihinkään tarkoitukseen.

 
Hyvän tiedonhallintatavan noudattaminen
Asiakirjan julkisuus ei sisällä ainoastaan jokaiselle kuuluvaa oikeutta saada tieto asiakirjasta
ja käyttää tuota tietoa. Julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan myös turvattava perusoikeuksien toteutuminen. Julkisuusperusoikeuden osalta tämä merkitsee muun muassa velvoitetta järjestää asiakirjat siten, että tiedonsaantioikeus on mahdollista toteuttaa. Yleisemmin hyvän tiedonhallintatavan noudattaminen on osa julkisuuden turvaamista. Tässä suhteessa julkisuuslain 17 § on keskeinen yleissäännös. Sen mukaan viranomaisten on otettava huomioon tiedonsaantioikeudet päätöksenteossaan. Julkisuuden rajoittaminen on mahdollista vain lain nojalla ja hallinnon oikeusperiaatteiden rajoissa. Tiedonsaantioikeuteen voidaan katsoa perustuvan myös viranomaisen velvollisuus aktiivisesti edistää julkisuuden toteutumista muun muassa tiedottamalla etukäteen ja aktiivisesti vireillä olevista asioista.

4.2 Kenellä on oikeus saada tieto asiakirjasta?

Periaatteessa jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Jokaisella tarkoitetaan luonnollisia henkilöitä eli ihmisiä näiden kansalaisuudesta tai täysivaltaisuudesta riippumatta. Tieto julkisesta asiakirjasta on siten pyydettäessä annettava myös ulkomaalaiselle tai alaikäiselle tai vajaavaltaiselle.

Oikeus saada tieto kuuluu myös oikeushenkilöille niiden organisaatiomuodosta, toimintatavasta,

toiminnan sisällöstä tai kansallisuudesta riippumatta. Näin ollen yhtiö, yhdistys, säätiö tai muu vastaava oikeussubjekti on oikeutettu saamaan tiedon, joka on julkinen. Sama oikeus on ulkomaalaisella oikeushenkilöllä.

Julkisuuslain lähtökohtana on, että salassapitosäännöksetkin koskevat jokaista ja yhtä laajasti. Toisella viranomaisella voi tosin olla jossain määrin laajempi oikeus kuin yksityisellä saada salassa pidettäviä tietoja viranomaiselta. Myös asianosaisella on tavallista laajempi tiedonsaantioikeus.(Mäenpää 2008, 261-262.)

4.3 Julkisuuden rajoitukset viranomaisten välillä
Viranomaisten erillisyys
Julkisuusperiaate ja sen rajoitukset määrittelevät yleisesti myös viranomaisen mahdollisuutta

saada tietoja toiselta viranomaiselta. Julkisuuslaki perustuu tältä osin viranomaisten erillisyyteen. Valtion tai kunnan viranomaiskoneisto ei toisin sanoen muodosta yhtenäistä kokonaisuutta, jonka sisällä tieto kulkisi ilman rajoituksia. Julkisuuslakia on päinvastoin sovellettava myös hallintoelinten välisissä suhteissa, vaikka viranomaiset eivät olekaan itsenäisiä oikeussubjekteja.

Tiedon antaminen esimerkiksi keskeneräisestä asiakirjasta ja valmisteluasiakirjasta on yleensä viranomaisen harkinnassa ennen kuin asiakirja valmistuu tai asian käsittely päättyy. Toisella viranomaisellakaan ei ole ehdotonta oikeutta saada tieto tällaisesta eijulkisesta asiakirjasta. Toisen viranomaisen tiedonsaantia ei kuitenkaan voida tältä osin rajoittaa ilman asiallista perustetta eikä myöskään suhteettomasti tai epätasapuolisesti.

Salassapito viranomaisten välillä

Salassa pidettävää asiakirjaa ei saa paljastaa sivulliselle tai antaa sitä tämän käytettäväksi. Myös näiden salassapitovelvoitteiden kannalta toiset viranomaiset ovat sivullisen asemassa. Julkisuuslain salassapitoperusteet rajoittavat siten viranomaisten välistä tiedonsaantia samalla tavoin ja periaatteessa yhtä laajasti kuin viranomaisen ja yksityisen välillä.

Salassapitovelvoitteilla voi olla tiedonsaannin estävä merkitys myös saman viranomaisen eri yksiköiden välillä, etenkin niiden hoitaessa selvästi erilaisia tehtäviä. Viranomaisen salassapitovelvollisuutta ei siten voi heikentää se, että salassa pidettävä tieto olisi yleensä tarpeellinen tai välttämätön toisen viranomaisen tehtävien hoitamiseksi. Julkinen intressi ei myöskään sellaisenaan oikeuta poikkeamaan salassapitovelvoitteesta viranomaisten välisissä suhteissa.

Viranomainen voi antaa salassa pidettävästä asiakirjasta tiedon toiselle viranomaiselle vain, jos asiaa sääntelee laintasoinen erityissäännös tai jos asianomainen antaa suostumuksensa.

Salassapitovelvollisuudesta poikkeamisen perusteet viranomaisten välisissä suhteissa eivät tältä osin siis oikeudellisesti eroa viranomaisen ja yksityisen sivullisen välisistä suhteista.

Viranomaiskoneiston sisällä salassapito on kuitenkin suppeampaa, kun on kyseessä oikeusturvan toteuttaminen tai yksittäisen tarkastustehtävän tekeminen. Viranomainen voi nimittäin antaa toiselle viranomaiselle tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, jos se on tarpeen oikeusturvamenettelyssä tai valvonta- tai tarkastustehtävän suorittamiseksi. Oikeusturvamenettelyyn ja valvonta- tai tarkastustehtäviin liittyvää jonkin verran heikompaa salassapitoa korvaa se, että tiedon saavalla viranomaisella on erityinen virkavastuu salassapitovelvoitteiden noudattamisesta. Lisäksi salassa pidettävä tieto säilyy näissäkin tapauksissa edelleen viranomaisen hallussa. (Mäenpää 2008, 261-262.)

5 Tiedon saaminen asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen
5.1 Asiakirjan tuleminen julkiseksi
Ei-julkiset asiakirjat
Julkisuuden alkamisajankohtaa säännellään julkisuuslain 6 ja 7 §:ssä määrittelemällä asiakirjan julkiseksi tulemista. Asiakirjan tultua julkiseksi, jokaisella on halutessaan oikeus saada siitä tieto, ellei julkisuutta ole erikseen nimenomaisesti lailla rajoitettu. Ennen tätä ajankohtaa tiedon antaminen riippuu viranomaisen harkinnasta. Asiakirja voi tosin julkiseksi tulonsa jälkeenkin olla salassa pidettävä, jos siihen sisältyy salassa pidettäviä tietoja.
Ennen asiakirjan julkiseksi tuloa se on yleensä ei-julkinen. Tällaisia asiakirjoja, jotka eivät vielä ole julkisia, ovat etenkin keskeneräiset asiakirjat ja valmisteluasiakirjat ennen valmisteluun perustuvan päätöksen tekoa tai asian käsittelyn päättymistä muuten. Tiedon saaminen ei-julkisesta viranomaisen asiakirjasta riippuu viranomaisen harkinnasta, joten tältä osin voidaan puhua myös harkinnanvaraisesti julkisesta asiakirjasta.

Julkiseksi tulon perusteet
Asiakirjat, jotka eivät vielä ole julkisia, tulevat julkisiksi tiettynä ajankohtana tai sisällöllisen
perusteen mukaisesti. Yleisin julkiseksi tulon peruste on ajallinen. Asiakirja tulee julkiseksi suhteellisen täsmällisesti määritellyllä hetkellä, kuten esimerkiksi kun viranomainen on saanut asiakirjan, kun merkintä asiakirjarekisteriin on tehty, kun sopimus tai päätösasiakirja on allekirjoitettu tai kun verotus on päättynyt. Asiakirja tulee julkiseksi viimeistään silloin, kun asia, jota se koskee, on käsitelty loppuun. Asiakirja ei siis voi jäädä pysyvästi ei-julkiseksi.
Ajallista julkiseksi tuloa täydentävä peruste liittyy asiakirjan sisällölliseen valmiusasteeseen.
Keskeneräinen tai muuten epävalmis asiakirja voi tulla julkiseksi vasta valmistuttuaan
käyttötarkoitukseensa. Tällä laadullis-sisällöllisellä perusteella määräytyy etenkin erilaisten suunnitelmien ja tutkimusten julkiseksi tuleminen.

5.2 Keskeneräiset ja valmisteluvaiheen asiakirjat
Hallinnossa erilaiset valmisteltavana olevat, valmisteluun liittyvät tai muuten keskeneräiset asiakirjat muodostavat varsin tärkeän ja laajan ryhmän. Tällaisia ovat muun muassa erilaiset selvitykset, ehdotukset, muistiot ja lausunnot. Niiden merkitys on keskeinen myös hallintotoiminnan yleisen valvonnan ja viranomaistoimintaan vaikuttamisen kannalta. Niitä laaditaan viranomaisen omassa keskuudessa ja käytännössä ne valmistuvat vaiheittain. Julkisuuslain mukaan tällainen asiakirja ei yleensä vielä ole julkinen, mutta se tulee aikanaan julkiseksi.(Mäenpää 2008, 262-263.)

Selvitysaineisto
Viranomaisessa laadittavana oleva selvitys on keskeneräinen asiakirja, kunnes se on valmistunut
käyttötarkoitukseensa. Keskeneräisiä ovat myös muun muassa allekirjoittamaton
selvityspyyntö, esitys liitteineen ja tarkistamaton pöytäkirja. Tällainen keskeneräinen tai
muuten mahdollisesti vielä alustavalla asteella oleva esitys ja viimeistelemätön viesti on
sinänsä julkisuuslain tarkoittama asiakirja, mutta se ei ole vielä tullut julkiseksi. Keskeneräinen
asiakirja tulee julkiseksi yleensä vasta, kun se on valmistunut tai kun se muuten on valmis käyttötarkoitukseensa tai kun asia on käsitelty loppuun viranomaisessa.
Esimerkiksi viranomaisen laatima tai sen toimeksiannosta laadittu tutkimus ja tilasto tulevat julkisiksi, kun ne ovat valmiita käyttötarkoitukseensa. Tutkimusta ja tilastoa voi yleensä pitää valmiina, kun ne ovat saaneet lopullisen muotonsa. Tutkimus ja tilasto ovat julkisuuslain tarkoittamalla tavalla valmiita käyttötarkoituksiinsa myös, vaikka ne olisivatkin pintapuolisia tai laadultaan huonoja. Tutkimustyön tai tilaston laadinnan ollessa keskeneräinen, asiakirja ei sen sijaan ole vielä julkinen, ellei siitä laadita esimerkiksi väliraporttia tai alustavaa yhdistelmää.

Päätöksen valmisteluaineisto
Erityisesti hallintopäätösten valmisteluun kohdistuu suuria tiedonsaantitarpeita, koska aikanaan tehtävät päätökset muotoutuvat pitkälti jo valmisteluvaiheessa. Lisäksi tiedonvälitys pyrkii yleensäkin seuraamaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa viranomaisten suunnitelmia ja päätösten valmistelua, koska niillä on uutisarvoa ja yleistä kiinnostavuutta.
Julkisuuslaissa onkin pyritty valmisteluasiakirjojen julkiseksi tulon mahdollisimman
kattavaan määrittelyyn.
Valmisteluasiakirjat muodostavat suhteellisen moniaineksisen kokonaisuuden. Lisäksi valmistelun täydellistä avoimuutta ei ole pidetty suotavana, vaan käynnissä olevaa valmistelua on pyritty myös suojaamaan julkisuudelta. Valmisteluasiakirjojen julkiseksi tulemista koskeva sääntely julkisuuslaissa onkin siten muodostunut melko monimutkaiseksi ja osittain yksittäistapaukselliseksi.
Hallintopäätöksen käsittelyä varten viranomaisessa laadittu muistio, pöytäkirja ja muu vastaava valmisteluasiakirja tulee julkiseksi samaan aikaan kuin valmistelun kohteena oleva päätös on allekirjoitettu. Tämä lähtökohta merkitsee, että esimerkiksi hallintopäätöksen esittelymuistio ja muu välittömästi päätöksen käsittelyä varten laadittu sisäinen valmisteluaineisto tulevat julkisiksi, kun päätös asiassa on tehty. Tämä koskee myös pöytäkirjaa ja selvitystä, joka on päätöksen käsittelyä varten laadittu viranomaisen sisäisessä valmistelussa. Esimerkiksi komitean ja valmistelutyöryhmän pöytäkirja tulee julkiseksi vasta, kun asiassa tehdään päätös. Päätöksen valmistelua varten laadittu kunnan toimielimen pöytäkirja tulee siten myös julkiseksi, kun päätös on allekirjoitettu.
Jo ennen päätöksentekoa viranomainen voi kuitenkin antaa tiedon kaikista näistä asiakirjoista. Näin siis tieto esimerkiksi esittelymuistiosta, sisäisestä valmisteluaineistosta ja muusta selvityksestä voi olla saatavilla ennen ratkaisun tekemistä. Poikkeuksen muodostavat kuitenkin niihin sisältyvät salassa pidettävät tiedot. (Mäenpää 2008, 263-264.)

Asian valmisteluun liittyvät muistiinpanot ja luonnokset, jotka on laatinut viranomaisen
palveluksessa oleva tai toimeksiannosta toimiva, tulevat julkisuuslain soveltamisalaan vasta, kun ne annetaan esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten. Koska tällaiset muistiinpanot ja luonnokset yleensä ovat sisäistä valmisteluaineistoa, ne tulevat siis julkisiksi, kun päätös asiassa on tehty.

5.3 Viranomaisen harkintavalta
Harkinnanvarainen julkisuus

Viranomainen voi antaa tiedon asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen, eli käytännössä juuri keskeneräisestä asiakirjasta tai valmisteluvaiheen asiakirjasta. Tiedon antaminen tällaisesta ei-julkisesta asiakirjasta on siis viranomaisen harkinnassa (JulkL 9.2 §). Tiedon antaminen on yleensä mahdollista, mutta kenelläkään ei ole yleistä tai ehdotonta tiedonsaantioikeutta.

Viranomaisen harkintavalta ei kuitenkaan ole vapaa ja rajoittamaton. Sitä käytettäessä on otettava huomioon julkisuusperiaate, laaja tiedonsaantioikeus perusoikeutena, samoin kuin julkisuuslain tarkoitus. Ne puoltavat tiedonsaantimahdollisuuden laajaa ja siten perusoikeusmyönteistä tulkintaa.

Harkintavallan puitteet
Keskeinen harkintavallan käyttöä ohjaava yleissäännös on julkisuuslain 17 §. Sen mukaan
viranomaisen on otettava huomioon, että tietojen saamista ei-julkisista asiakirjoista voidaan rajoittaa vain asiallisin ja lainmukaisin perustein ja vain niin paljon kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Myös julkisuuslain 3 §:n tarkoitussäännöksellä on viranomaisen harkintavallan käyttämistä vahvasti ohjaava merkitys.

Harkintavallan käytössä etenkin valmisteluvaiheen asiakirjojen julkisuutta tulisi siis arvioida niin, että viranomainen yleensä käyttää harkintavaltaansa avoimuutta tukien ja edistäen. Valmisteluvaiheessa tiedon saamisen intressikin on usein suurin, koska valmisteltavan asian lopputulokseen on vielä mahdollista vaikuttaa erilaisia vaihtoehtoja punniten ja arvioita esittäen. Samanlaisia näkökohtia saattaa toisinaan liittyä myös keskeneräisiin asiakirjoihin.


Harkintavallan käytössä on kuitenkin otettava huomioon, että asiakirja, joka ei vielä ole julkinen, voi sisältää myös salassa pidettäviä tietoja. Sellaisia voivat olla esimerkiksi keskeneräisen selvityksen aineistossa olevat terveystiedot tai valmistelumuistioon kirjatut liikesalaisuudet. Viranomaisen harkintavalta ei koske tällaisia tietoja, vaan salassapitovelvoitteet ulottuvat näiltä osin myös ei-julkisiin asiakirjoihin.(Mäenpää 2008, 264-265.)

6 Salassapito
6.1 Salassapitovelvollisuuden sisältö
Salassapitovelvoite sisältää kolme erilaista velvollisuutta: asiakirjasalaisuuden säilyttämisvelvollisuuden, vaitiolovelvollisuuden ja velvollisuuden olla käyttämättä hyväksi salassa
pidettävää tietoa (JulkL 22.2 §). Velvollisuudet konkretisoituvat julkisuuslaissa määriteltyinä
erityisinä kieltoina ja velvoitteina.

Asiakirjasalaisuuden säilyttämisvelvollisuus
Velvollisuus säilyttää asiakirjasalaisuus kohdistuu viranomaisen asiakirjaan sekä sen kopioon ja tulosteeseen. Myös osa tai ote taikka kirjallinen toisinto asiakirjasta kuuluvat velvollisuuden alaan. Kopioita ovat paperijäljenteiden lisäksi muun muassa mikrofilmikopiot ja sähköiset jäljennökset, jollaisia ovat esimerkiksi sähköisten asiakirjojen tallenteet tietokonelevykkeellä.
Asiakirjasalaisuuden säilyttämisvelvollisuus sisältää seuraavat kiellot, jotka kohdistuvat
myös asiakirjan kopioon ja siitä tehtyyn tulosteeseen:
• kielto näyttää asiakirjaa sivulliselle
• kielto luovuttaa asiakirja sivulliselle
• kielto antaa asiakirja sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla.

Näyttökiellon kohteena ovat kaikki menetelmät, joiden perusteella sivullinen voi tehdä näköhavaintoja asiakirjasta, sen jäljennöksestä tai tulosteesta. Näyttämisen ei tarvitse olla aktiivista. Näyttökielto koskee myös sitä, että asiakirja jätetään nähtäville siten, että sivullinen voi tehdä siitä näköhavaintoja. Siten salassa pidettävän asiakirjan jättäminen suojaamatta tai tietokoneyhteyden jättäminen avoimeksi voi sisältää tällaisen asiakirjan näyttämisen. Suullisesti tapahtuva asiakirjan sisällön paljastaminen kuuluu vaitiolovelvollisuuden alaan.

Luovutuskiellon kohteena on asiakirjan eri tavoin tapahtuva antaminen riippumatta siitä, siirtyykö asiakirja pysyvästi vai vain väliaikaisesti sivulliselle. Luovuttaminen voi tapahtua antamalla asiakirja sivulliselle tai esimerkiksi lähettämällä se tälle telefaxilla tai sähköpostina. Luovuttamiskiellon voidaan katsoa koskevan myös alustaa, jolle tieto on tallennettu. Kielto koskee siten esimerkiksi asiakirjan mikrofilmikopiota, tietokonelevykettä ja filmirullaa, jolle salassa pidettävä asiakirja tai tieto on tallennettu.

Asiakirjan antaminen sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi teknisen käyttöyhteyden avulla koskee lähinnä sähköisiä asiakirjoja. Yleisimmin tällaisen asiakirjan antaminen sivulliselle voi tapahtua tietokoneyhteyden kautta. Myös muulla tavalla tapahtuva asiakirjan antaminen on kielletty. Tämä koskee etenkin sellaisia tallenteita, joiden sisältämä viesti on mahdollista saada selville vain muita apuvälineitä kuin teknistä käyttöyhteyttä käyttämällä. Esimerkiksi äänitteen toistaminen sivulliselle on tällä perusteella kielletty.(Mäenpää 2008, 266.)

Vaitiolovelvollisuus

Vaitiolovelvollisuus merkitsee kirjaimellisesti velvollisuutta olla hiljaa ja siten kieltoa olla puhumatta tuosta asiasta sivulliselle. Vaitiolovelvollisuus merkitsee siis kieltoa paljastaa tieto esimerkiksi kertomalla siitä sivulliselle suullisessa keskustelussa, selostamalla sitä puhelimitse tai puhumalla siitä muussa yhteydessä. Kiellettyä on myös tiedon passiivinen paljastaminen esimerkiksi siten, että laiminlyödään asianmukaiset toimenpiteet, jotka estävät sivullista saamasta haltuunsa vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluvaa tietoa. Viranomaisen tulee siten esimerkiksi huolehtia siitä, että salassa pidettäviä asioita käsittelevän kokouksen keskustelut eivät ole ulkopuolisten kuunneltavissa.

Hyväksikäyttökielto

Hyväksikäyttökiellon kohteena on asiakirjasalaisuuden ja vaitiolovelvollisuuden piiriin kuuluva tieto. Tällaista tietoa ei saa käyttää omaksi tai toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi. Esimerkiksi virkamies ei saa hyödyntää virkatehtävissään tietoon saamaansa, osakekurssien kehitykseen vaikuttavaa salassa pidettävää tietoa, vaikka tuo tieto sinänsä edelleen säilyisi salaisena. Myös henkilökohtaisen arkaluonteisen tiedon tai liikesalaisuuden käyttäminen pelkästään toisen vahingoksi ilman omaa hyötymistarkoitusta on kielletty.

6.2 Sivullisen asema

Salassa pidettävää asiakirjaa ja siinä olevaa tietoa suojataan nimenomaan sivullisilta. Sivullisena voidaan salassapitovelvoitteiden kannalta pitää jokaista, jolla ei ole oikeutta saada tietoa asiakirjasta. Tällaisia sivullisia ovat yleensä kaikki muut kuin viranomainen, jonka asiakirjaa salassapitovelvoite koskee.

Salassapitovelvoitteen kannalta sivullisia ovat etenkin yksityiset: viranomaisen ulkopuoliset tahot, jotka eivät ole julkisuuslain tarkoittamia viranomaisia. Tällaisia ovat muun muassa yksityiset henkilöt, yritykset ja yhteisöt, kuten yhdistykset ja säätiöt. Sivullisia ovat myös toiset viranomaiset samoin kuin toisen valtion viranomaiset ja kansainvälisen järjestön toimielimet. Viranomaisten välistä salassapitovelvollisuutta on kuitenkin voitu lieventää erityissäännöksin.

Sivullisella tarkoitetaan yleensä myös samassa viranomaisessa toimivia henkilöitä, sikäli kuin he toimivat toisessa toimintayksikössä tai asiallisesti muissa tehtävissä. Esimerkiksi koulun terveydenhuoltohenkilökunnan kannalta sivullisia ovat muun muassa koulun opettajat ja muu henkilökunta riippumatta siitä, onko kouluterveydenhuolto organisoitu koulussa erilliseksi yksiköksi vai ei.

Jos koko viranomaisen tehtävä on samanluonteinen, yksikköjaolla ei kuitenkaan ole merkitystä. Esimerkiksi sairaalan eri osastojen välillä ei voida edellyttää potilaan hoitoon osallistuvien henkilöiden vaitioloa potilaan hoitoon liittyvistä tiedoista, kun osastot antavat hoitoa samalle potilaalle. Sivullisia ovat sen sijaan periaatteessa kaikki henkilöt, jotka eivät osallistu potilaan hoitoon.

Myös henkilön läheiset ovat yleensä sivullisia salassapitovelvoitteen kannalta. Henkilökohtaisten

siteiden kiinteys tai taloudellisten intressien samansuuntaisuus ei tässä suhteessa ole oikeudellisesti merkityksellinen arviointiperuste. (Mäenpää 2008, 267.)

6.3 Salassapidon perusteet

Salassapidon perusteista on säädettävä lailla. Koska asiakirjan julkisuuden rajoituksista voidaan säätää vain lailla erikseen, salassapitovelvoite ei voi perustua pelkästään sitä koskevaan viranomaisen määräykseen. Salassapidon perusteen määrittelyä ei näin ollen voida lailla delegoida päätettäväksi asetuksella, kunnallisella säännöllä tai viranomaisen määräyksellä.

Keskeiset salassapitoperusteet on määritelty julkisuuslain 24 §:n 1 momentissa, joka
sisältää kolmekymmentäkaksi perustetta. Lisäksi erityislaeissa voi olla muita salassapitoperusteita.
Julkisuuslaissa säädetyt yleiset salassapitoperusteet voidaan jakaa kolmeen pääasialliseen ryhmään:
1. yksityistä intressiä suojaavat salassapitoperusteet
2. yleistä intressiä suojaavat salassapitoperusteet
3. julkisyhteisön omaa intressiä suojaavat salassapitoperusteet.


6.3.1 Yksityistä intressiä suojaavat salassapitoperusteet
Yksityistä intressiä suojaavat salassapitoperusteet koskevat etenkin yksityiselämän ja yksityisyyden

suojaa sekä liike- ja ammattisalaisuutta. Yksilöä henkilökohtaisesti koskevien tietojen suojaamista määrittelevät salassapitoperusteet koskevat useita erilaisia yksityiselämään ja henkilökohtaisiin oloihin liittyviä seikkoja. Lähinnä yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia tietoja ovat tiedot muun muassa henkilön taloudellisesta asemasta ja terveydestä, poliittisesta vakaumuksesta ja saaduista tuomioista.

Yksityiselämän ja yksityisyyden suoja
Perustuslain 10 §:n 1 momentin mukaan jokaisen yksityiselämä on suojattu, ja henkilötietojen

suojasta säädetään tarkemmin lailla. Yksityiselämän suojaa edellyttää myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla, jonka mukaan jokaisella on oikeus nauttia yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiinsa ja kirjeenvaihtoonsa kohdistuvaa kunnioitusta. Vastaavaa suojan tasoa määrittelee myös EU:n perusoikeuskirjan 7 artikla, jonka mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä, kotiaan sekä viestejään kunnioitetaan.

Yksityisyyttä ja henkilökohtaisia oloja koskevien tietojen suojaamista määrittelevät salassapitoperusteet koskevat useita erilaisia yksityiselämään ja henkilökohtaiseen toimintaan

liittyviä seikkoja. Lähinnä yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia tietoja ovat tiedot muun muassa henkilön toiminnasta kodin ja perheen piirissä, taloudellisesta asemasta ja terveydestä, poliittisesta vakaumuksesta ja saaduista tuomioista.

Yksityisyyden suojan piiriin kuuluvat tiedot henkilön perhe-elämästä, elintavoista, vapaa-ajan harrastuksista ja muista niihin verrattavista henkilökohtaisista oloista sekä seksuaalisesta käyttäytymisestä ja suuntautumisesta (JulkL 24.1 §:n 25 ja 32 kohta). Salassa pidettäviä ovat myös tiedot henkilön poliittisesta vakaumuksesta, yksityiselämän piirissä esittämistä mielipiteistä ja osallistumisesta yhdistystoimintaan. Tällaisten yksityisyyteen, elintapoihin ja henkilökohtaisiin oloihin liittyvien tietojen salassapitovelvollisuus on määritelty ehdottomaksi. Tieto on toisin sanoen pidettävä salassa riippumatta siitä, aiheutuisiko sen antamisesta haitallisia tai vahingollisia seurauksia.

Yhteiskunnalliseen aktiivisuuteen liittyvät tiedot ovat yleensä kuitenkin julkisia. Tällaisia ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön toimimisesta poliittisessa tehtävässä tai muussa luottamustehtävässä esimerkiksi yhdistyksessä tai hänen pyrkimisestään sellaiseen tehtävään. Samoin julkisia ovat tiedot henkilön osallistumisesta poliittisen puolueen perustamiseen ja rekisteröintiin tai valitsijayhdistyksen perustamiseen vaaleja varten.

Yksityiselämän suojan piiriin kuuluvat myös tiedot henkilön terveydentilasta, hoidosta ja huollosta Tämän vuoksi salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön terveydentilasta tai hänen saamastaan terveyden- ja sosiaalihuollon palvelusta (JulkL 24.1 §:n 25 kohta). Terveys- ja hoitotietojen salassapidon keskeinen perustelu yksityiselämänsuojan ohella on luottamuksellisuuden vaatimus, joka on toimivan hoito- ja huoltosuhteen keskeinen edellytys.

Tiedot, jotka kuvaavat henkilön taloudellista asemaa, kuuluvat yleensä yksityiselämään ja ovat salassa pidettäviä. Salassa pidettäviä ovat tämän vuoksi asiakirjat, jotka sisältävät tietoja henkilön vuosituloista ja kokonaisvarallisuudesta, tuen tai etuuden perustana olevasta tuloista ja varallisuudesta tai jotka muuten kuvaavat henkilön taloudellista asemaa (JulkL 24.1 §:n 23 kohta). Salassapito koskee myös erilaisten etuuksien (esimerkiksi lapsilisä) ja tukien (esimerkiksi toimeentulotuki) käsittelyn yhteydessä saatuja tietoja henkilön tuloista ja varallisuudesta.

Yleensä tiedot henkilön palkkatuloista ovat salassa pidettäviä. Julkishallinnon palveluksessa

olevien henkilöiden palkkatiedot ovat kuitenkin nimikirjalain (1989) 7 §:n mukaan julkisia. Julkisuus koskee palkan kokonaismäärää, sen perusteita ja palkkauksen osia. Eläketietojen julkisuutta määrittelee eläkelainsäädäntö, jonka mukaan eläkettä koskevat tiedot ovat yleensä salassa pidettäviä.

Verotustietojen julkisuus määräytyy pääosin verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain (1999) mukaan. Sen mukaan verotustiedot ovat yleensä salassa pidettäviä. Julkisia ovat kuitenkin mm. verotettavaa tuloa ja veroa koskevat tiedot.

Henkilökohtaisten ominaisuuksien arviointia koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä

(JulkL 24.1 §:n 29 kohta). Tällaisia ovat mm. tiedot henkilölle suoritetusta psykologisesta testistä, soveltuvuuskokeesta ja sen tuloksesta sekä työntekijän valintaa tai palkkauksen perustetta varten tehdystä yksilökohtaisesta arvioinnista samoin kuin arviointitiedot, jotka koskevat asevelvollisen sijoittamista. Tällaiset tiedot sisältävät yleensä yksityisyyden suojan piiriin kuuluvia tietoja henkilön ominaisuuksista ja persoonallisuudesta.

Henkilötietojen käsittelystä säädetään yksityiskohtaisesti henkilötietolaissa, jonka 3 §:n 1 kohdan mukaan henkilötietoja ovat kaikenlaiset luonnollista henkilöä taikka hänen ominaisuuksiaan tai elinolosuhteitaan kuvaavat merkinnät, jotka voidaan tunnistaa häntä tai hänen perhettään tai hänen kanssaan yhteisessä taloudessa eläviä koskeviksi. Henkilötietojen julkisuutta ja salassapitoa ei kuitenkaan arvioida henkilötietolain vaan julkisuuslain nojalla (HetiL 8.4 §; JulkL 16.3 §). Salassa pidettäviä ovat siten mm. yksityisyyttä ja henkilökohtaisia oloja sekä terveyttä koskevat henkilötiedot. Myös useat henkilötietoja sisältävät rekisterit on säädetty salassa pidettäviksi.

Pakolaista sekä turvapaikan, oleskeluluvan tai viisumin hakijaa koskevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä. Niistä voidaan kuitenkin antaa tieto, jos on ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna pakolaisen, hakijan tai näiden läheisten turvallisuutta (JulkL 24.1 §:n 24 kohta).

Hallintokantelua koskevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä ennen asian ratkaisua, jos tiedon antaminen niistä vaikeuttaisi asian selvittämistä tai ilman painavaa syytä olisiomiaan aiheuttamaan vahinkoa tai kärsimystä asiaan osalliselle (6 kohta). Olettamana on näin ollen hallintokantelun julkisuus. (Mäenpää 2008, 268-269.)

Liike- ja ammattisalaisuus
Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan

harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi. Liikesalaisuuden konkreettisena kohteena ovat lähinnä erilaiset tekniset ja kaupalliset tiedot samoin kuin yrityksen hallintoa, taloutta ja toimintastrategiaa koskevat tiedot. Niin ikään tietotaito, yrityskokemus, liikeidea ja muut vastaavat tiedot voivat sisältää liikesalaisuuksia. Liikeja ammattisalaisuus on laajuudeltaan suurin piirtein samansisältöinen kuin rikoslain 30 luvun 11 §:ssä määritelty yrityssalaisuus, jonka rikkomisesta tai väärinkäytöstä on säädetty rangaistus saman luvun 5 ja 6 §:ssä.

Liikesalaisuuden määritelmän kannalta yrityksen salassapitotahto ei ole ratkaiseva kriteeri, vaan salassa pidon perusteita on arvioitava objektiivisesti (KHO 2007:83). Yrityksen perusteltua arviota on kuitenkin yleensä mahdollista pitää liikesalaisuutta koskevan arvion perusteena. Yrityksen salassapitointressi liittyy useimmiten suojaan kilpailijoilta, mutta muun muassa yrityksen yhteiskuntasuhteisiin liittyvä seikka saattaa olla liikesalaisuus. Käytännössä yrityksen esittämällä selvityksellä on keskeinen merkitys arvioinnissa jo sen vuoksi, että yrityksellä on yleensä parhaat edellytykset tiedon liikesalaisuus-luonteen arvioimiseen. Viranomaisen velvollisuutena on hallintomenettelyssä huolehtia siitä, että tiedon salassa pidettävyys arvioidaan riittävän selvityksen perusteella (HL 31 §).

Ammattisalaisuudella tarkoitetaan lähinnä ammatin harjoittamiseen liittyviä salaisuuksia. Niiden keskeisenä tarkoituksena on suojata luottamuksellista asiakassuhdetta esimerkiksi asianajajan tai lääkärin ja tämän asiakkaan välillä. Kysymys voi olla myös ammattitaitoon ja ammatinharjoittajan – esimerkiksi tilintarkastajan tai asianajajan – toiminnan valvontaan liittyvistä salaisuuksista. Ammattisalaisuutta ei sen sijaan ole tarkoitettu ymmärrettäväksi niin laajaksi kuin EU-oikeudessa, jossa ammattisalaisuuden (professional secret, secret professionel) alaan kuuluvat kaikki luonteeltaan luottamukselliset tiedot ja viralliset salaisuudet.

6.3.2 Yleistä intressiä suojaavat salassapitoperusteet
Salassapidon perusteena on useissa tapauksissa yleisen edun suojaaminen. Tähän tavoitteeseen

perustuvat salassapitoperusteet, jotka turvaavat muun muassa rikosten ehkäisemistä, selvittämistä ja syytteeseen saattamista, viranomaisvalvonnan toteuttamista, Suomen kansainvälisiä suhteita sekä valtion tulo-, finanssi-, raha- ja valuuttapolitiikan hoitamista.

Viranomaisvalvonnan toteuttaminen

Tarkastuksen tekeminen tai muun valvontatoimen tehokas toteuttaminen edellyttävät niitä koskevan asiakirjan salassapitoa (15 kohta). Tällaisia tietoja ovat muun muassa tiedot tarkastuksen ajankohdasta, kohteesta ja erityisistä tarkastusmenetelmistä sekä tieto henkilöstö, joka on tehnyt tarkastustoimeen johtaneen aloitteen tai ilmoituksen. Valvon tatoimia koskevat tiedot ovat kuitenkin salassa pidettäviä vain, mikäli tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan vahinkoa asiaan osalliselle.(Mäenpää 2008, 269-270.)

Uhanalaisista eläin- tai kasvilajeista tai arvokkaiden luonnonalueiden suojelusta tietoja sisältävät asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen vaarantaisi niiden suojelun (14 kohta). Esimerkiksi tieto harvinaisen eläinlajin pesintäpaikasta tai kasvin esiintymisalueesta on tällä edellytyksellä pidettävä salassa.

Turvallisuuden ylläpitäminen

Henkilöiden ja rakennusten sekä tieto- ja viestintäjärjestelmien turvajärjestelyjä koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti salassa pidettäviä (7 kohta). Henkilön turvajärjestelyjä koskevat asiakirjat voivat sisältää tietoja muun muassa hänen päiväohjelmastaan ja kulkureiteistään.

Rakennusten osalta niitä ovat esimerkiksi rakennepiirustukset, joista käy ilmi pääsy suojattavaan kohteeseen. Tietojärjestelmien turvajärjestelyt sisältävät muun muassa tietoja suojaustekniikasta, salasanoista ja tiedonhallintajärjestelmistä. Valtion ulkoisen ja sisäisen turvallisuuden ylläpitämistä koskevat suojelupoliisin ja muiden viranomaisten asiakirjat ovat salaisia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei vaaranna valtion turvallisuutta (9 kohta). Salassapito koskee myös sotilastiedustelua, puolustusvoimien varustamista, kokoonpanoa, sijoitusta ja käyttöä sekä muuta

sotilaallista maanpuolustusta samoin kuin puolustusvalmiuteen varautumista (10 kohta).

Rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä koskevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä (4 kohta). Sama koskee taktisia ja teknisiä menetelmiä sekä suunnitelmia, jos tiedon antaminen vaarantaa rikosten ehkäisemistä ja selvittämistä tai yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämistä taikka rangaistuslaitoksen järjestyksen ylläpitämistä (5 kohta).

Suomen kansainväliset suhteet
Suomen kansainvälisiin suhteisiin liittyvät asiakirjat voidaan jakaa yhtäältä tavanomaiseen

kansainväliseen tai valtioidenväliseen yhteistyöhön ja toisaalta varsinaisen ulkopolitiikan hoitoon. Edelliseen toimintaan liittyvien asiakirjojen salassapito on suppeampaa kuin ulkopolitiikan ydinalueelle sijoittuvien asiakirjojen.

Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön koskevat asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä (24.1 §:n 2 kohta). Arvioinnin lähtökohtana siis on, että tavanomaisiin kansainvälisiin ja valtioidenvälisiin suhteisiin liittyvät asiakirjat ovat julkisia, ellei tästä aiheudu erityistä vahinkoa tai haittaa suhteille tai yhteistyön jatkumiselle.

Tämä salassapitoperuste koskee erityisesti viranomaisten välisiä kansainvälisiä yhteyksiä, jotka ovat tavanomaisen kansainvälisen yhteistyön keskeisin osa. Ministeriöillä ja virastoilla on yleensä kiinteät kansainväliset yhteystyösuhteet ja EU-asioihin liittyvä toiminta vielä laajentaa tätä yhteistyötä. Sama arviointiperuste koskee myös asiakirjoja, jotka liittyvät kansainvälisessä toimielimessä — esimerkiksi EY-tuomioistuimessa, Euroopan komissiossa tai Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa — käsiteltävään asiaan.

Kansainvälisten suhteiden ja yhteistyön edellytykset saattavat vaarantua etenkin, jos toisen valtion tai kansainvälisen järjestön salassapitosäännöksiä tai -päätöksiä ei lainkaan oteta huomioon Suomessa, kun arvioidaan niiden asiakirjojen salassapitoa. Tässä arviossa on siten otettava huomioon myös kansainvälisen järjestön tai toisen valtion käsitys asiasta. Samoin muodostuneilla käytännöillä ja Suomeen kohdistuvilla odotuksilla on merkitystä asiakirjan sisällön ohella. Tällaisten edellytysten arvioinnin ja huomioon ottamisen kautta myös kansainväliset sääntelyt voivat ainakin epäsuorasti välittyä Suomen lainsäädännön tulkintaan. (Mäenpää 2008, 270-271.)

Suomalaisten viranomaisten laatimien asiakirjojen julkisuutta on arvioitava siltä kannalta, aiheuttaako esimerkiksi Suomen neuvottelutavoitteita tai aloitetta koskevan asiakirjan julkistaminen vahinkoa tai haittaa maan kansainvälisille suhteille ja edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Suomen ulkopolitiikkaan ja perinteiseen valtioiden väliseen diplomatiaan kohdistuva salassapito on julkisuuslaissa määritelty tiukemmin kuin tavanomaisten kansainvälisten suhteiden ylläpidon edellyttämä salassapito. Tällaiset tiedot ovat yleensä ehdottomasti salassa pidettäviä. KHO 2004:25: Ulkoasianministeriön asiakirjat liittyivät pääministerin Yhdysvaltain presidentin ja varapresidentin kanssa käytyihin poliittisiin neuvotteluihin. Ne olivat kaikilta osiltaan toisen valtion kanssa käytyjä poliittisia neuvotteluja koskevia salassa pidettäviä asiakirjoja. Tähän nähden ei ollut merkitystä sillä, että asiakirjoihin sisältyviä tietoja oli osaksi esitetty julkisuudessa.

Talouspolitiikka

Salassa pidettäviä ovat asiakirjat, jotka koskevat finanssi-, valuutta- tai tulopoliittisten päätösten tai toimenpiteiden valmistelua, niiden tarpeiden selvittämistä (11 kohta). Kysymys voi olla tausta-aineistoista, vaikutuslaskelmista ja muista selvityksistä. Näitä politiikkoja toteuttavat päätökset ja toimenpiteet samoin kuin niiden valmistelusta ja tarpeellisuuden selvittämisestä tietoja sisältävät asiakirjat oletetaan julkisiksi. Salassapito koskee  tietoja, joiden antaminen vaarantaisi päätösten tai toimenpiteiden tarkoituksen toteutumisen tai merkittävästi vaikeuttaisi näiden politiikkojen hoitamista.

Asiakirjat, joihin sisältyvillä tiedoilla ilmeisesti voi olla vaikutusta pääoma- ja rahoitusmarkkinoilla,
ovat salassa pidettäviä, kunnes tiedot on saatettu yleisesti julkisiksi (13 kohta). Tällaisia asiakirjoja ovat muun muassa keskeiset kansantaloudellista kehitystä kuvaavat tilastot, talouspoliittiset aloitteet ja toimenpidesuunnitelmat sekä kokonaistuotantoa, ulkomaankauppaa, työllisyyden kehittymistä ja valtiontalouden tilaa tai esimerkiksi valtion velan kehitystä koskevat asiakirjat.

Tutkimus ja opetus

Opinnäytetyön ja tieteellisen tutkimuksen suunnitelma sekä niiden perusaineisto samoin kuin teknistä tai muuta kehittämistyötä koskevat ja niiden arviointia koskevat asiakirjat ovat yleensä julkisia. Ne on kuitenkin pidettävä salassa, jos tiedon antaminen aiheuttaa haittaa tutkimuksen tekemiselle, arvioinnille, hyödyntämiselle, tutkijalle tai toimeksiantajalle (21 kohta). Valmistunut tieteellinen tutkimus on salassa pidettävä vain siltä osin kuin siihen sisältyy salassa pidettävä tieto, esimerkiksi liike- tai ammattisalaisuus. Oppilaan koesuoritukset sekä hänen henkilökohtaisten ominaisuuksiensa sanallista arvostelua koskevat tiedot ovat salassa pidettäviä (30 kohta). Salassapito koskee myös

pääsy- ja muuta koetta sekä testiä, jos tiedon antaminen vaarantaisi sen toteutumisen tai käyttämisen (22 kohta). (Mäenpää 2008, 271.)


6.3.3 Julkisyhteisön omaa intressiä suojaavat salassapitoperusteet

Julkisyhteisöllä voi olla omia etua silloin, kun se ei toimi julkisen vallan käyttäjänä, vaan samassa asemassa kuin yksityiset oikeussubjektit erilaisissa oikeussuhteissa. Näiden salassapitoperusteiden

tarkoituksena on varmistaa, että julkisyhteisö ei julkisuusperiaatteen vuoksi joudu taloudellisissa suhteissaan, avoimessa kilpailutilanteessa, oikeudenkäynnin osapuolena tai työnantajana olennaisesti huonompaan asemaan kuin yksityiset oikeussubjektit vastaavissa oikeussuhteissa. (Mäenpää 2008, 272.)

Asiakirjat, jotka sisältävät tietoja julkisyhteisön liike- tai ammattisalaisuudesta ovat salassa pidettäviä (17 kohta). Kysymyksessä on ehdoton salassapitoperuste, josta voidaan poiketa vain laissa erikseen säädetyin perustein. Salassa pidettäviä ovat myös muut vastaavat julkisyhteisön liiketoimintaa koskevat tiedot. Tällaisia voivat olla esimerkiksi tiedot valtion tai kunnan sijoituksista, rahoitusjärjestelyistä tai luotoista. Tällaisten liiketoimintaa koskevien tietojen salassapidon edellytyksenä on, että tiedon antaminen aiheuttaisi julkisyhteisölle taloudellista vahinkoa tai saattaisi sen huonompaan kilpailuasemaan kuin samanlaista tai kilpailevaa toimintaa harjoittava julkisyhteisö tai yksityinen.

Julkisyhteisön työmarkkinaosapuolena tai työriidan osapuolena saamat tai laatimat asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä olisi vastoin julkisyhteisön etua työnantajana (18 kohta). Viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat ja hankkimat asiakirjat ovat niin ikään salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen asiakirjasta olisi vastoin julkisyhteisön etua oikeudenkäynnissä (19 kohta).

6.4 Salassapitoperusteen tulkinta ja soveltaminen
Salassapidon välttämättömyys ja perusoikeudet

Julkisuuden rajoittaminen voi perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan perustua vain välttämättömiin syihin. Tällä vaatimuksella on merkitystä myös salassapitosäännöksiä sovellettaessa. Lähtökohtana on, että asiakirjan salassapitoa on sitä edellyttävää säännöstä laadittaessa pidetty välttämättömänä. Tämä merkitsee, että myös salassapitoperusteen käytännön tulkinnassa on pyrittävä mahdollisimman tehokkaasti varmistamaan näin määritellyn salassapitointressin suoja, siinä määrin kuin se on välttämätöntä.

Toisaalta julkisuuden rajoittaminen merkitsee poikkeusta julkisuusperiaatteesta ja perusoikeudesta

saada tieto asiakirjasta. Vakiintuneiden laintulkintaperiaatteiden mukaisesti tällaista perusoikeudesta tehtävää poikkeusta on tulkittava rajoittavasti ja varsinaisen perusoikeuden toteuttamista edistävästi. Salassapitoperustetta on näin ollen tulkittava suppeasti ja perusoikeusmyönteisesti siten, että julkisuus voi rajoituksen puitteissa toteutua mahdollisimman laajasti.

Julkisuusperiaatteelle myönteistä tulkintaa toteutettaessa on kuitenkin otettava huomioon myös toisten perusoikeuksien merkitys salassapitoperusteita sovellettaessa. Esimerkiksi yksityiselämän suojaa koskevat salassapitoperusteet ovat myös perustuslain 10 §:n 1 momentissa turvatun yksityisyyden suojan ilmentymiä, mikä konkretisoituu niitä koskevien salassapitoperusteiden ehdottomuutena. Muun muassa tältä osin perusoikeussääntely voi siten vielä vahvistaakin salassapidon välttämättömyyttä.

Vahinkoedellytyslausekkeet ja ehdoton salassapito

Vahinkoedellytyslausekkeella tarkoitetaan salassapitoperusteeseen liittyvää edellytystä, jonka mukaan viranomaisella on toimivalta ja velvollisuus arvioida salassa pidettävän tiedon antamisen vahingollisia tai haitallisia vaikutuksia kussakin tapauksessa erikseen. Salassapitoperusteen toteuttamista on tällaisen salassapitoperusteen soveltamista ohjaavan lisäehdon mukaan arvioitava etenkin siltä kannalta, aiheuttaisiko tiedon antaminen vahinkoa salassapitointressin suojalle.

Lausekkeen tarkoituksena on joustavoittaa muuten jäykän salassapitonormin soveltamista.

Vahinkoedellytyslausekkeen erityispiirteisiin kuuluukin, että sen soveltamista arvioidaan konkreettisesti jokaisen asiakirjan osalta ja kussakin tilanteessa erikseen. Näin ollen on mahdollista, että asiakirja, joka on salassa pidettävä tietyssä tilanteessa, ei ole sitä toisenlaisten edellytysten vallitessa. Ero johtuu siitä, että lauseketta sovellettaessa on arvioitava vahinkoa tai haittaa, jonka tiedon antaminen voisi aiheuttaa. Tämä voi esimerkiksi merkitä, että vahinko tai haitta, joka aiheutuisi asiakirjan luovuttamisesta yksityiselle, ei toteudu, jos tieto annetaan vain toiselle viranomaiselle. Vahinkoedellytyslausekkeita on kahta päätyyppiä, julkisuusolettamaan perustuva ja

salassapito-olettamaan perustuva vahinkoedellytyslauseke. Lisäksi salassapitoperuste voi
olla muotoiltu ehdottomaksi.

Julkisuusolettamaan perustuvan salassapitoperusteen mukaan asiakirjan salassapito määräytyy asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella. Asiakirja on salassa pidettävä vain, jos tiedon julkisuus aiheuttaa vahingollisia tai haitallisia seuraamuksia. Esimerkiksi uhanalaista eläinlajia koskeva asiakirja on pidettävä salassa vain, jos tiedon antaminen vaarantaisi eläinlajin suojelun. Samoin Suomen tavanomaisiin kansainvälisiin suhteisiin ja muun muassa EU-asioihin liittyvät asiakirjat ovat julkisia, ellei tiedon antaminen aiheuta erityistä haittaa näille suhteille.

Salassapito-olettamaan perustuvan salassapitoperusteen mukaan asiakirjan julkisuus on mahdollinen vain, jos tiedon antamisesta ei ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia. Asiakirja on siis lähtökohtaisesti pidettävä salassa. Esimerkiksi valtion turvallisuutta koskeva asiakirja on lähtökohtaisesti pidettävä salassa, paitsi jos on ilmeistä, että tiedon antaminen ei vaaranna valtion turvallisuutta. Tällainen asiakirja on siten yleensä pidettävä salassa, mutta siitä voidaan silti antaa tieto, jos valtion turvallisuuden vaarantuminen on ilmeisen epätodennäköistä.

Ehdoton salassapitosäännös merkitsee, että asiakirjan salassapitovelvollisuus on riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista. Asiakirja on siis periaatteessa aina ja ehdottomasti pidettävä salassa. Nämä kriteerit täyttävässä tilanteessa viranomaisella ei ole näin ollen mahdollisuutta joustaa salassapitovelvoitteesta samalla tavoin kuin vahinkoedellytyslauseketta sovellettaessa.

Ehdoton salassapito koskee etenkin asiakirjoja, jotka sisältävät yksityiselämän suojan piiriin kuuluvia tietoja. Tällaisia ovat esimerkiksi henkilön taloudellista asemaa, terveydentilaa, yksityiselämää, poliittista vakaumusta sekä sosiaalihuollon asiakasta koskevat tiedot. Myös yksityinen liike- ja ammattisalaisuus ovat ehdottoman salassapitoperusteen suojaamia. Viranomaisella ei ole toimivaltaa arvioida tällaisen asiakirjan salassapidon tarvetta tai tiedon antamisesta aiheutuvia seurauksia. Toinen asia on, että ehdotonkin salassapitoperuste voi mahdollistaa erilaisia sovellutuksia. Voi esimerkiksi olla jonkin verran tulkinnanvaraista, mitkä asiakirjat kuvaavat henkilön taloudellista asemaa ja mitkä asiat muodostavat liikesalaisuuden. (Mäenpää 2008, 274.)

Hallinnon oikeusperiaatteet salassapitoa arvioitaessa
Salassapitosäännöksiä tulkittaessa ja sovellettaessa on otettava huomioon hallintolain 6 §:ssä määritellyt hallinnon oikeusperiaatteet. Suhteellisuusperiaatteen mukaan salassapitoperusteita

on sovellettava niin, että julkisuutta ei rajoiteta enempää tai laajemmin kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista. Suojattavaa etua ja tiedonsaanti-intressiä on siis punnittava suhteessa toisiinsa. Tämä periaate on erityisen keskeinen vahinkoedellytyslausekkeita tulkittaessa, mutta sillä voi olla merkitystä myös ehdotonta salassapitosäännöstä sovellettaessa. Etenkin yksilön intressi ja yleinen etu voivat olla suhteellisuusperiaatteen soveltamisen elementtejä.

Objektiviteettiperiaate edellyttää, että salassapitonormia sovelletaan asiallisesti. Tämä merkitsee, että kieltäytyminen tiedon antamisesta on objektiivisesti perusteltua eikä perustu epäasiallisiin tai hallintotoiminnalle muuten vieraisiin perusteisiin. Tällaisia vieraita perusteita saattavat tilanteesta riippuen olla esimerkiksi henkilökohtaisen edun tavoittelu tai julkisyhteisön erityisten intressien suojaaminen. Objektiviteettiperiaatteen tavoitteena on myös turvata yleistä luottamusta hallintotoiminnan asianmukaisuuteen. Yhdenvertaisuusperiaatteen mukaan salassapitoperusteiden soveltaminen tulee olla tasapuolista. Niiden tulkinnan on samanlaisissa tapauksissa oltava yhdenmukaista ja toisaalta viranomaisen on otettava huomioon erot erilaisten tietojen ja tilanteiden välillä.

Viranomaisella on myös velvollisuus noudattaa johdonmukaisesti omaksuttua tulkintalinjaa,

ellei siitä poikkeamiseen ole erityisiä perusteita. Salassapitoperusteen tarkoitus ja sillä tavoiteltavat päämäärät on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaan otettava huomioon asianmukaisesti ja kussakin tapauksessa erikseen. Tämä periaate korostuu vahinkoedellytyslausekkeiden soveltamisessa, koska ne rakentuvat tietyn tarkoituksen toteuttamiseen. Luottamuksensuojaperiaate edellyttää muun

muassa, että salassapidon suojaamat intressit pyritään turvaamaan. Yleensä salassapitoperusteiden soveltaminen on lisäksi suhteutettava julkisuuslain 1 ja 3 §:ssä määriteltyyn tarkoitukseen. Huomioon on siten otettava julkisuusperiaate sekä se, että lain tavoitteena on toteuttaa avoimuutta sekä mahdollisuutta valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, mahdollistaa vapaa mielipiteen muodostus ja julkisen vallan käyttöön vaikuttaminen samoin kuin oikeuksien ja etujen valvominen. Harkinnassa on siten merkitystä avoimuuden ohella myös yksityisten ja yhteisöjen oikeuksilla ja

eduilla. Tämä voi käytännössä edellyttää myös vastakkaisten etujen ja intressien välistä punnintaa.


Laissa säädetty peruste
Asiakirjan ja siinä olevan tiedon salassa pidettävyys arvioidaan lain nojalla ja kussakin tapauksessa erikseen. Asianosaisen salassapitovaatimus ei ole ratkaiseva tai viranomaista oikeudellisesti sitova arviointiperuste, vaan salassapidon perustetta on arvioitava objektiivisesti ja lakia soveltaen. Vaikka tällainen salassapitovaatimus ei ole oikeudellisesti ratkaiseva tai oikeudellisesti sitova arviointiperuste, sitä on kuitenkin mahdollista pitää salassapitoa koskevan arvion perusteena, jos sille on riittävät ja asialliset perusteet.

Viranomaisen tehtävänä on kuitenkin viime kädessä huolehtia siitä, että tiedon salassa pidettävyys arvioidaan riittävän selvityksen perusteella. Esimerkiksi luvan hakijan ilmoitus siitä, että se pitää hakemuksen liitteenä olevia tietoja liikesalaisuutena tai yksityiselämää koskevina tietoina, ei ole oikeudellisesti sitova arvioitaessa liiteasiakirjojen julkisuutta. Myöskään pelkkä väite tietojen kuulumisesta salassapidon piiriin ei ole riittävä salassapidon perusteeksi. Tietojen luonnetta arvioivan

viranomaisen on sen sijaan tarkemmin selvitettävä, mihin tällainen väite tai arvio konkreettisesti
perustuu. Tarvittaessa viranomaisen on pyydettävä lisäselvitystä asianosaiselta, mikäli tiedon luonteen arviointi sitä edellyttää.

Asianosainen voi toisaalta myös antaa suostumuksensa siihen, että häntä koskeva, muuten salassa pidettävä tieto voidaan antaa sivulliselle (JulkL 26.1 §:n 2 kohta). Tällainen suostumus poistaa salassapidon perusteen, vaikka myöskään suostumus ei välttämättä velvoita viranomaista antamaan salassa pidettävä tieto.

Osajulkisuus

Osajulkisuudella tarkoitetaan tilannetta, jossa muuten salassa pidettävään asiakirjaan sisältyy julkisia osia tai osuuksia. Salassapitovelvoite voi myös rajoittua vain asiakirjan johonkin katkelmaan tai joihinkin osiin, jos tiedot asiakirjan muissa osissa ovat julkisia. Asiakirjassa voi esimerkiksi olla liikesalaisuutta koskeva jakso tai henkilön terveydentilaa koskevia yksittäisiä tietoja, kun sen sijaan asiakirjan muissa osissa ei ole salassa pidettäviä tietoja.

Viranomaisen on pyydettäessä annettava tieto salassa pidettävän asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista salassa pidettävän osan paljastumatta (JulkL 10 §). Osajulkisuuden toteuttaminen ei siis ole samalla tavalla ehdoton oikeus, kuin oikeus saada tieto kokonaisuudessaan julkisesta asiakirjasta. Viranomaisella on kuitenkin velvollisuus toteuttaa osajulkisuus, ellei sille ole julkisuuslain asettamia rajoituksia.

Salassapitoaika

Yleinen salassapitoaika on 25 vuotta (JulkL 31 §). Yksityiselämän suojaamiseksi salassa pidettävän asiakirjan salassapitoaika on kuitenkin 50 vuotta sen henkilön kuolemasta, jota asiakirja koskee. Tällaisia asiakirjoja ovat esimerkiksi asiakirjat, jotka sisältävät terveystietoja tai tietoja yksityiselämästä. Valtioneuvosto voi pidentää näitä määräaikoja enintään 30 vuodella, jos on ilmeistä, että asiakirjan tuleminen julkiseksi aiheuttaisi määräajan päätyttyäkin merkittävää haittaa niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty. Valtioneuvosto voi myös peruuttaa tekemänsä pidennyspäätöksen.

Erityissäännöksen nojalla verotusasiakirjojen salassapitoaika on 50 vuotta. Se lasketaan asiakirjaan merkitystä päivämäärästä tai, jollei asiakirjassa ole päivämäärää, verotuksen tai veron kohteena olevan verokauden päättymistä seuraavan vuoden alusta (L verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta 24 §).

6.5 Tiedon antaminen salassa pidettävästä asiakirjasta

Kun asiakirja on salassa pidettävä, siitä ei yleensä saa antaa tietoa sivulliselle. Salassa pidettäviä tietoja koskee myös vaitiolovelvollisuus ja hyväksikäyttökielto. Julkisuuslaissa erikseen määritellyin edellytyksin salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan kuitenkin antaa tieto sivulliselle. Myös hyväksikäyttökiellosta voidaan tietyin edellytyksin poiketa. Tiedon saaminen asiakirjan salassa pidettävästä sisällöstä on mahdollista vain laissa erikseen säädettyjen edellytysten perusteella. Yleensä nämä edellytykset on määritelty varsin tiukoiksi. Salassapitovelvoitteesta on mahdollista poiketa lähinnä julkisuuslaissa 26–30 §:ssä tarkemmin määriteltyjen, salassapidosta poikkeamista koskevien edellytysten mukaisesti. Myös muihin lakeihin voi sisältyä erityissäännöksiä, jotka oikeuttavat tai mahdollisesti velvoittavat määräedellytyksin poikkeamaan salassapitovelvoitteesta.

Julkisuuslain 26 §:ssä määritellyt yleiset poikkeamisperusteet ovat laissa erikseen säädetty poikkeamismahdollisuus ja asianosaisen suostumus, jos salassapito on säädetty tämän etujen suojaamiseksi. Salassapidosta voidaan erityisin edellytyksin poiketa myös viranomaisen yksittäistapauksessa antaman luvan perusteella. Lisäksi asianosaisen tiedonsaantioikeuden

toteuttaminen merkitsee poikkeamista salassapidosta.

Salassapitovelvoitteesta poikkeaminen on yleensä mahdollista vain yksittäistapauksessa.

Viranomaisen yleinen päätös, jossa se yleisesti luopuisi soveltamasta jotain salassapitoperustetta

tai jättäisi soveltamatta salassapitoperusteita johonkin asiakirjaryhmään, ei näin ollen ole mahdollinen.

7 Julkisuuden toteuttaminen
7.1 Tiedon pyytäminen
Pyynnön esittäminen

Pyyntö saada tieto viranomaisen asiakirjan sisällöstä on yksilöitävä riittävästi siten, että viranomainen voi selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee (JulkL 13.1 §). Pyyntö on siis tehtävä mahdollisimman selkeästi ja riittävän yksiselitteisesti. Yksilöintivaatimuksella on merkitystä muun muassa siksi, että viranomaista ei julkisuuslain nojalla voida velvoittaa esimerkiksi laatimaan laajoja selvityksiä tiettyä asia-aluetta tai kysymysryhmää yleensä koskevista julkisista asiakirjoista.

Pyyntö on yksilöity riittävästi, kun viranomainen voi sen perusteella selvittää, mitä asiakirjaa pyyntö koskee. Näin ollen pyynnössä ei tarvitse ilmoittaa esimerkiksi asiakirjan täsmällistä otsikkoa tai diaarinumeroa. Riittävänä voidaan pitää, että asiakirjan asiasisältö tai asia, jota se koskee käy ilmi pyynnöstä. Tällaisten suuntaa-antavien tietojen perusteella viranomaisen tulee pystyä selvittämään haluttu asiakirja tai asiakirjat, jos se noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa.

Riittävän yksilöitynä voidaan pitää pyyntöä saada määriteltynä aikana tiettyä täsmällisesti määriteltyä asiaa – esimerkiksi myönnettyjä rakennuslupia – koskevat asiakirjat. Pyynnön kohteena voi siten olla myös asiakirja, jota ei vielä ole laadittu tai joka ei vielä ole tullut viranomaiselle. Arvioitaessa asiakirjaa koskevan pyynnön yksilöinnin riittävyyttä on otettava huomioon, että hyvään tiedonhallintatapaan kuuluu myös viranomaisen velvollisuus huolehtia siitä, että sen julkiset asiakirjat ovat vaivattomasti löydettävissä.

Viranomaisen on siirrettävä pyyntö sille viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on

Julkisuuslain mukaan viranomaisen tuleekin pitää luetteloa käsiteltäväksi annetuista ja otetuista sekä ratkaistuista ja käsitellyistä asioista. Pyyntö on esitettävä viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on, koska tällä on yleensä myös toimivalta päättää asiakirjan antamisesta. Pyyntö voidaan käytännössä tehdä joko viranomaiselle yleensä – esimerkiksi asianomaiselle ministeriölle tai tietoa voidaan pyytää suoraan viranomaisen henkilöstöön kuuluvalta – esimerkiksi ministeriön henkilöstöön kuuluvalta virkamieheltä. Jos pyyntö on esitetty väärälle viranomaiselle tai henkilölle, tämän on siirrettävä pyyntö sille viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on.

Asiakirjaa voidaan pyytää joko suullisesti tai kirjallisesti. Pyyntö voidaan esittää myös telekopiolla tai sähköpostin välityksellä, jos viranomaisella on tähän tekniset valmiudet. Asiakirjaa koskeva pyyntö voidaan tehdä asiamiehen tai avustajan välityksellä. Asiakirjaa koskevaa pyyntöä ei yleensä tarvitse perustella. Perustelun esittäminen voi kuitenkin olla tarpeen, kun asiakirja ei ole julkinen. Käytännössä perusteluvelvollisuus koskee siis yleensä pyyntöä, jonka kohteena on tieto salassa pidettävästä asiakirjasta tai henkilörekisteristä (JulkL 13.2 §). Perusteluissa voidaan esittää tietoja esimerkiksi tiedon käyttötarkoituksesta sen selvittämiseksi, aiheutuuko tiedon antamisesta haittaa tai vahinkoa.

Koska asiakirjan salassapidosta voidaan poiketa vain laissa erikseen säädetyin perustein, tällaista asiakirjaa koskeva pyynnön esittäjällä on aina velvollisuus perustella pyyntönsä. Salassa pidettävää asiakirjaa koskeva pyyntö on siksi perusteltava ilmoittamalla tietojen käyttötarkoitus ja muut tietojen luovuttamisen edellytysten selvittämiseksi tarpeelliset seikat. Tarvittaessa pyynnön esittäjän on myös ilmoitettava, miten tietojen suojaus on tarkoitus järjestää. Perusteluvelvollisuus koskee myös pyyntöä saada tieto henkilörekisteristä tai muusta asiakirjasta, josta tieto voidaan luovuttaa vain tietyin edellytyksin.

Anonymiteettisuoja
Tiedon pyytäjällä on anonymiteettisuoja: hänen ei yleensä tarvitse selvittää henkilöllisyyttään eikä perustella pyyntöään. Nämä seikat eivät myöskään vaikuta oikeuteen saada tieto asiakirjasta, joka on julkinen. Asiakirjan julkisuus määräytyy julkisuuslain objektiivisten perusteiden mukaan ja jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta. Julkisuuden toteuttaminen ei siis riipu siitä, kuka asiakirjaa pyytää tai mihin julkista tietoa on tarkoitus käyttää.

Asiakirjan pyytäjältä ei myöskään voida edellyttää selvitystä esimerkiksi siitä, aikooko hän käyttää tietoa esimerkiksi valittaakseen viranomaisen toiminnasta, käyttääkseen tietoa kaupallisesti hyväkseen tai saadakseen parannusta epäkohtaan. Asiakirjan pyytäjän ei myöskään voida edellyttää allekirjoittavan pyyntöään tai ilmoittavan kansallisuuttaan. Anonymiteettisuojaan liittyy eräitä poikkeuksia. Ne koskevat tilanteita, joissa asiakirjan antaminen riippuu viranomaisen harkintavallasta ja joissa oikeus saada tieto riippuu laissa määriteltyjen edellytysten täyttämisestä. Viranomainen voi tällöin vaatia tietoa pyytäjän henkilöllisyydestä tai pyynnön perusteista, jos nämä tiedot ovat tarpeen viranomaiselle säädetyn harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, onko pyytäjällä oikeus saada tieto asiakirjan sisällöstä.

Anonymiteettia koskevan poikkeussäännön kohteena voivat siis olla lähinnä ei-julkiset ja salassa pidettävät asiakirjat samoin kuin asianosaisjulkisuuden toteuttaminen. Tiedon saaminen asiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen, on viranomaisen harkinnassa. Samoin tiedon antaminen salassa pidettävästä asiakirjasta voi olla mahdollista viranomaisen harkitessa, että siitä ei aiheudu vahinkoa tai haittaa salassapitointressille. Asianosaisella taas on yleensä oikeus saada tieto salassa pidettävästä asiakirjasta, mutta tämä oikeus ei koske kaikkia tilanteita ja asianosaisasema voi myös edellyttää lisäselvitystä muun muassa pyytäjän henkilöllisyydestä. Tällaisissa tilanteissa viranomainen voi pyytää tiedon pyytäjältä selvitystä tämän henkilöllisyydestä ja tiedon antamisen perusteista.

7.2 Viranomaisen menettelyvelvollisuudet
Jos tiedon pyytäjä ei ole yksilöinyt tai ei pysty riittävästi yksilöimään haluamaansa asiakirjaa tai tietoa, häntä on avustettava tässä esimerkiksi erilaisten diaarien ja hakemistojen avulla. Lisäksi hän voi muutenkin selvittää tiedontarvettaan, jotta viranomaisen avustamisvelvollisuudella on merkitystä. Tällä perusteella asiaa voidaan selvittää viranomaisen ja asiakkaan välisellä yhteistyöllä ja täsmentävällä keskustelulla.

Viranomaisen on tarpeen mukaan myös muuten neuvottava asiakirjan pyytäjää tämän oikeuden toteuttamisessa ja siinä, miten asiaa käsiteltäessä on meneteltävä. Tämä hallintolain 7–8 §:n mukainen yleinen neuvonta- ja palveluvelvollisuus täydentää julkisuuslain avustussäännöstä.

Henkilön pyytämä tieto voi koskea esimerkiksi hänen asuntonsa lähellä olevia ympäristömyrkkyjä.

Jos pyyntö on esitetty niin, että se koskee kaikkia tietoja kolmen kilometrin säteellä asunnosta olevista ympäristömyrkyistä, on mahdollista ja jopa todennäköistä, että (ympäristö)viranomaisten asiakirjahallintoa ei ole järjestetty tällaisen pyynnön toteuttamisen mahdollistavalla tavalla. Pyyntöä voidaan ehkä kuitenkin pitää niin hyvin yksilöitynä, että viranomainen pystyy löytämään esimerkiksi tiettyä kaupunginosaa tai kuntaa koskevat, ympäristömyrkkyjä koskevat asiakirjat. Koska viranomaisella on velvollisuus avustaa pyytäjää ja antaa tälle menettelyneuvoja, sen on pyrittävä myös selvittämään, mitkä sen asiakirjat sisältävät pyydettyä tietoa ja mahdollisuuksien mukaan toteutettava näin täsmennetty pyyntö.

Asiakirjaa tai tietoa koskeva pyyntö on käsiteltävä joutuisasti. Tieto julkisesta asiakirjasta on yleensä annettava mahdollisimman pian, viimeistään kuitenkin kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista koskevan pyynnön. Yhden kuukauden enimmäisaikaa noudatetaan vaikeammissa tapauksissa (JulkL 14.4 §). Menettelyn tasapuolisuus edellyttää kaikkien tiedonkäyttäjätahojen ja -ryhmien yhdenvertaista kohtelua. Tämä merkitsee muun muassa, että useiden pyydettyä samaa asiakirjaa kaikille annetaan asiakirja samoin perustein ja mahdollisuuksien mukaan myös samanaikaisesti. Viranomainen ei siten saa menettelyllään antaa tiedollista etusijaa yhdelle pyytäjälle tai pyytäjäryhmälle toisten kustannuksella.

Jos tiedon antamisen ajankohdalla on erityistä merkitystä, esimerkiksi tiedon taloudellisen hyväksikäytön perusteena, tieto on annettava samanaikaisesti kaikille sitä pyytäneille. Pääoma- ja rahoitusmarkkinoihin vaikuttava asiakirja on saatettava yleisesti julkiseksi mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on tullut julkiseksi (JulkL 8 §).

7.3 Päätöksenteko
Päätösvallan käyttäjä

Asiakirjan ja tiedon antamista koskeva päätösvalta kuuluu viranomaiselle, jonka hallussa asiakirja on (JulkL 14.1 §). Organisatorisesti päätösvalta määräytyy viranomaisten erillisyyden ja asiakirjan tosiasiallisen hallussapidon perusteella. Esimerkiksi ylempi viranomainen ei voi päättää sen alaisen viraston asiakirjojen antamisesta eikä myöskään antaa alaiselleen viranomaiselle sitovaa määräystä asiakirjan antamisesta. Ministeriö ei siten voi päättää pysyvän toimikuntansa eikä kunnan lautakunta sen alaisen laitoksen asiakirjojen antamisesta. Lain tai asetuksen tasoisessa erityissäännöksessä on kuitenkin mahdollista määritellä päätösvalta määrätylle viranomaiselle.

Jos asiakirja on laadittu suoritettaessa viranomaisen toimeksiantotehtävää, päätösvalta asiakirjan antamisesta säilyy kaikissa vaiheissa toimeksiantavalla viranomaisella. Tällaisia asiakirjoja ovat esimerkiksi ostopalvelun toteuttamiseen liittyvät toimeksiantoasiakirjat samoin kuin ostopalvelua toteutettaessa syntyneet asiakirjat. Toimeksiannossa voidaan kuitenkin valtuuttaa toimeksiannon saaja käyttämään päätösvaltaa asiakirjan antamisesta. Samaa lähtökohtaa sovelletaan asiakirjaan, joka on annettu toisen viranomaisen lukuun suoritettavaa tehtävää varten. Esimerkiksi virka-apua varten toiselle viranomaiselle annetun asiakirjan osalta päätösvalta säilyy viranomaisella, joka saa virka-apua. Kun viranomaiselta pyydetään asiakirjaa, jonka toinen viranomainen on laatinut tai joka kuuluu toisen viranomaisen käsiteltävänä olevaan asiaan, viranomainen voi siirtää tiedonsaantia koskevan asian tämän toisen viranomaisen ratkaistavaksi (JulkL 15 §). Siirtämiselle tulee olla riittävät perusteet, koska siirtomenettely hidastaa ja monimutkaistaa asiakirjan saamista. Siirtomahdollisuudella voi käytännössä olla merkitystä esimerkiksi silloin, kun voidaan olettaa, että salassa pidettävän asiakirjan laatineella viranomaisella on paremmat edellytykset arvioida salassapidon ja siitä poikkeamisen perusteita.

Tiedon antamisesta päättävä henkilö

Tiedon asiakirjasta antaa henkilö, jolle viranomainen on tämän tehtävän määrännyt tai jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi muuten kuuluu. Asiakirjan antamista koskeva tehtävänjako voidaan siten järjestää hajautetusti tai keskitetysti. Tiedon antamista koskeva menettely on yleensä järjestetty hajautetusti. Pyydetyn tiedon antaa tavallisesti henkilö, jolle se hänen asemansa ja tehtäviensä vuoksi kuuluu. Jokainen virkamies ja muu henkilöstöön kuuluva päättää siis oman toimialueensa ja tehtäviinsä kuuluvien asiakirjojen ja tietojen antamisesta. Esimerkiksi asian valmistelijan tehtävänä on antaa tieto hänen valmisteluvastuunsa piiriin kuuluvasta julkisesta asiakirjasta. Valmistelija myös käyttää itse harkintavaltaa, kun on kyse valmisteluasiakirjasta, joka ei vielä ole julkinen.

Viranomainen voi kuitenkin määrätä tiedon antamisen erityisesti jonkin henkilöstöön kuuluvan tehtäväksi. Tällainen tehtävä voidaan määritellä siten, että se koskee esimerkiksi tiettyä viranomaisessa käsiteltävää asiaryhmää. Tällainen tiedottamisen määrittely ja asiakirjan antamista koskevien tehtävien keskittäminen ei kuitenkaan voi sisältää vaitiolovelvollisuutta muille henkilöille, jotka käsittelevät asiaa. Kysymys on sen sijaan lähinnä tarkoituksenmukaisen tiedonantotavan järjestämisestä. Jos tiettyä asiaa koskevien tietojen antaminen on keskitetty jollekin henkilölle, muiden henkilöstöön kuuluvien tulisi siirtää näitä tietoja koskevat pyynnöt tällaisen tiedottajan käsiteltäviksi.

Menettely

Julkisuuslain soveltaminen merkitsee muodollisesti hallintoasian käsittelyä ja päätöksentekoa, jonka kohteena on viranomaisen asiakirja. Menettelyyn sovelletaan siten hallintolakia. Menettelymuotojen kannalta on kuitenkin otettava huomioon myös, että asiallisesti kysymys on julkisuusperiaatteen toteuttamisesta viranomaisen toiminnassa. Julkisuus on yleinen, perustuslaissa edellytetty lähtökohta. Tämän vuoksi julkisen asiakirjan tai tiedon antamisesta ei tavallisesti tehdä erityistä hallintopäätöstä. Asiakirjan antamisesta ei myöskään yleensä tehdä nimenomaista päätöstä viranomaisen päätösvaltaa muuten käyttävissä elimissä, vaan asiakirjan antaa asianomainen virkamies tai viranomaisen henkilöstöön kuuluva. Julkisuuden toteuttaminen on muutenkin perusteltua tehdä mahdollisimman

vaivattomaksi.

Jos viranomainen päättää antaa tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta, tilanne on kuitenkin jossain määrin toinen. Tällöin viranomainen poikkeaa laissa nimenomaisesti suojatusta salassapitointressistä. Tällaiseen päätökseen on usein tarpeen liittää määräyksiä muun muassa siitä, miten tiedon saajan on huolehdittava asiakirjan salassapidon säilymisestä. Sen vuoksi tällainen päätös on yleensä aiheellista tehdä kirjallisesti ja muutenkin hallintolain menettelysäännöksiä noudattaen ainakin silloin, kun asiakirjan tai tiedon saaja on yksityinen taho.

Kielteinen päätös

Julkisuuslaissa on tarkemmin säännelty vain kielteistä päätöstä tietopyyntöön. Vastaavia lähtökohtia on kuitenkin perusteltua soveltaa myös, kun viranomainen päättää antaa liikesalaisuutta tai terveystietoa koskevan tiedon esimerkiksi asianosaisjulkisuuden perusteella kolmannelle taholle. Jos päätös on kielteinen, se on perusteltava. Tällainen ensi asteen kielteinen päätös voidaan saattaa viranomaisen arvioitavaksi ja ratkaistavaksi. Vasta viranomaisen päätöksestä on viime kädessä mahdollista valittaa hallintotuomioistuimeen. Kielteinen ensi asteen päätös voidaan esittää myös suullisesti. Jos viranomaisen henkilöstöön kuuluva kieltäytyy antamasta pyydettyä asiakirjaa tai

tietoa, hänen on julkisuuslain 14 §:n 3 momentin mukaan ensinnäkin ilmoitettava tiedon pyytäjälle kieltäytymisen syy. Kielteisen päätöksen perustelut on siis asianmukaisesti esitettävä.

Kieltäytymisen syytä koskevista perusteluista tulee käydä ilmi oikeudellinen peruste, johon kielteinen päätös nojautuu. Lisäksi on esitettävä ne tosiasialliset seikat, jotka ovat johtaneet pyynnön epäämiseen. Jos kysymys on viranomaisen harkintavallan käyttöön perustuvasta kielteisestä ratkaisusta, tiedon pyytäjälle tulee lisäksi ilmoittaa ainakin ne pääasialliset harkintavallan perusteet, jotka ovat johtaneet kielteiseen kantaa.

Kielteisen päätöksen saajalle on perustelujen lisäksi annettava tieto siitä, että asia voidaan saattaa viranomaisen ratkaistavaksi. Kysymys on siis oikeusturvan toteuttamista koskevasta ohjauksesta, sillä asian saattaminen viranomaisen ratkaistavaksi merkitsee käytännössä oikaisun hakemista kielteiseen päätökseen. Jos asiakirjaa tai tietoa on pyydetty kirjallisesti, tätä ohjausta vastaa velvollisuus tiedustella tiedon pyytäjältä, haluaako hän asian siirrettäväksi viranomaisen ratkaistavaksi.

7.4 Tiedon antamistavat
Tiedon antaminen asiakirjan sisällöstä
Pääasialliset ja samalla vaihtoehtoiset tavat, joilla annetaan tieto asiakirjan sisällöstä, ovat tiedon antaminen
• suullisesti,
• antamalla asiakirja viranomaisen luona nähtäväksi ja jäljennettäväksi tai
kuunneltavaksi
• antamalla siitä jäljennös tai tuloste (JulkL 16 §).

Tiedon antaminen suullisesti tapahtuu selostamalla asiakirjan julkista sisältöä. Pelkästään asiakirjaan tutustuminen sitä katselemalla on myös mahdollinen tiedon saamistapa. Vain apuvälinein selville saatavan viestin ymmärtämiseksi tietoa pyytävä voi käyttää asiaan soveltuvaa apuvälinettä. Siten atk-tallenteesta annetaan tieto näyttämällä sen sisältö näyttöpäätteeltä tai antamalla siitä tuloste tai jäljennös esimerkiksi levykkeellä. Jos kysymys on sähköisestä tietokannasta, tieto siitä voidaan saada selaamalla rekisteriä tietokoneella. Viranomaisen henkilörekisteristä saa kuitenkin antaa kopion, tulosteen tai henkilörekisterin tiedot sähköisessä muodossa vain, jos tiedon saajalla on oikeus tallettaa

ja käyttää tällaisia tietoja (JulkL 16.3 §).

Pyynnön noudattamisvelvollisuus

Asiakirjan julkisesta sisällöstä on tieto yleensä annettava jollain näistä tavoista, jos sitä on pyydetty (JulkL 16.1 §). Viranomaisen on siten pyynnöstä esimerkiksi otettava sitä pyytävälle kopio asiakirjasta tai sallittava sen kopiointi viranomaisen luona. Jos asiakirjasta pyydetään jäljennöstä, sen sisällön suullinen selostaminen ei ole riittävä tiedon antamistapa. Hyvään hallintotapaan voidaan katsoa kuuluvan, että viranomainen pyydettäessä lähettää postitse pyytäjälle asiakirjan jäljennöksen tai tulosteen. Julkisuuslaki ei sinänsä kiellä käyttämästä muitakaan tiedonantomuotoja, jos sellainen pyyntö esitetään.

Tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta voidaan antaa myös teknisenä tallenteena tai muuten sähköisessä muodossa, jos sitä on pyydetty tässä muodossa. Tällaisen tiedonantotavan käyttäminen on kuitenkin viranomaisen harkinnassa. (Esimerkiksi telekopiolaitteella tai sähköpostin liitetiedostona.) Tieto asiakirjan sisällöstä voidaan antaa muullakin kuin pyydetyllä tavalla, jos tiedon antaminen pyydetyllä tavalla aiheuttaa kohtuutonta haittaa virkatoiminnalle. Tällainen haitta voi aiheutua pyydettyjen asiakirjojen suuresta määrästä, kopioinnin vaikeudesta tai muusta niihin verrattavasta syystä. Pelkästään viranomaisen huonosti hoidettu asiakirjahallinto ei sen sijaan ole riittävä syy pyynnöstä poikkeamiseen.

Mikäli pyynnöstä poikkeava tiedon antamistapa ei olennaisesti vaikuta tiedon saantiin, viranomainen voi esimerkiksi antaa asiakirjan nähtäväksi silloin, kun tieto siitä on pyydetty annettavaksi suullisesti. Muuten pyynnöstä poikkeamisen syyn on oltava todellinen ja varsin painava. On selvää, että esimerkiksi kartasta tai valokuvasta on mahdoton saada riittävästi ja asianmukaisesti tietoa, jos viranomainen selostaa sitä vain suullisesti. Äänitallenteen antaminen vain nähtäväksi ei myöskään vastaa lain tarkoitusta, vaan viranomaisen on joko laadittava siitä kirjoitettu tuloste tai varattava tai järjestettävä käyttöön sen ymmärtämistä varten tarpeelliset laitteet, jotta asiakirjojen julkisuuden vaivaton toteuttaminen on mahdollista. Ellei viranomaisella ole tällaisia laitteita, tiedon pyytäjän

omia laitteita voidaan käyttää, kun tallennetta kuunnellaan tai katsellaan viranomaisen luona.


7.5 Maksut tiedon antamisesta
Julkisuusperiaatteen mukaisesti julkisuuden toteuttaminen on joko ilmaista tai siitä peritään vain kohtuullinen korvaus. Julkisen asiakirjan saa yleensä maksutta seuraavissa tapauksissa (JulkL 34 §):
• asiakirjasta annetaan tietoja suullisesti
• asiakirja annetaan viranomaisen luona luettavaksi tai jäljennettäväksi
• julkinen sähköisesti tallennettu asiakirja lähetetään tiedon pyytäjälle sähköpostitse
• sähköisesti tallennettu asiakirja lähetetään asianosaiselle sähköpostitse
• pyydetyn asiakirjan antaminen kuuluu viranomaisen neuvonta-, kuulemis- tai
tiedotusvelvoitteen piiriin.

Kopiona tai tulosteena annettavasta asiakirjasta peritään kuitenkin näissä tilanteissa maksu, joka vastaa tiedon antamisesta viranomaiselle aiheutuneiden kustannusten määrää. Myös tiedon esille hakemisesta peritään kustannusperusteinen korvaus, jos tieto ei ole löydettävissä asianmukaisen asiakirjarekisterin tai -luettelon perusteella. Jos pyydetty tieto ei ole julkinen tai se ei kuulu asianosaisjulkisuuden piiriin, tiedon antamisesta perittävä maksu määräytyy yleensä valtion maksuperustelain tai siinä säädettyjen perusteiden mukaisesti (JulkL 34.6 §). Maksu määräytyy tällä perusteella erityisesti silloin, kun pyydetään salassa pidettävää tietoa.

7.6 Hyvä tiedonhallintatapa
Tiedon laadun säilyttäminen

Viranomaisen tulee noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa (JulkL 18 §). Sen keskeinen tavoite on tiedon laadun säilyttäminen. Laatuun vaikuttavat etenkin asiakirjojen ja tiedon saatavuus, käytettävyys, eheys ja suojaaminen. Jotta asiakirjan ja tiedon julkisuudella olisi merkitystä, jokaisella on oltava mahdollisuus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tietojärjestelmästä.

Viranomaisen on suunniteltava ja toteutettava asiakirja- ja tietohallintonsa sitä silmälläpitäen,

että asiakirjojen julkisuus on vaivattomasti toteutettavissa. Myös tietojärjestelmät ja tietojenkäsittelyt on järjestettävä tätä tavoitetta tukevasti. Julkisuuden vaivaton toteuttaminen edellyttää myös asiakirjojen selkeää arkistointia ja yleensäkin toimivaa julkisuusrakennetta tietojärjestelmien ja asiakirjojen säilyttämisessä. Julkisten asiakirjojen saatavuudesta huolehtiminen edellyttää muun muassa asiakirjojen asianmukaista luettelointia ja arkistointia sekä tiedon saannin teknisten ja muiden vastaavien edellytysten toteuttamista. Tiedon tuottaminen ja jakelu ovat sen saatavuutta edistäviä toimintoja, jotka ovat viranomaisen velvollisuutena etenkin valmistelujulkisuuden turvaamiseksi.

Saatavuus, käytettävyys, eheys ja suoja Saatavuus merkitsee ensisijaisesti pääsyä tietoon (access to information), ja se on julkisuusperiaatteen toteutumisen olennainen edellytys. Asiakirjan ja tiedon käytettävyys tarkoittaa mahdollisuutta saada tietoa siitä, minkälaisia asiakirjoja ja tietoja viranomaisella on sekä mahdollisuutta käyttää asianmukaisesti hyväksi viranomaisella olevia asiakirjoja ja tietoja. Jotta asiakirja tai tieto olisi käytettävissä, viranomaisen on järjestettävä asiakirja-

ja tietohallintonsa mahdollisimman toimivaksi, häiriöttömäksi ja selkeäksi.

Saatavuus ja käytettävyys voivat toteutua vain, jos viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ovat löydettävissä vaivattomasti riippumatta siitä, ovatko ne julkisia vai salassa pidettäviä. Tätä varten sen on pidettävä luetteloa käsiteltäväksi annetuista ja otetuista sekä ratkaistuista ja käsitellyistä asioista. Luettelon pitämisen sijasta asiakirjojen löydettävyydestä voidaan huolehtia muullakin riittävän tehokkaalla tavalla. Käytännössä yleisin asioiden luettelointitapa on diaarin pitäminen. Siihen kirjataan jokainen viranomaisessa vireille tullut asia samoin kuin asian käsittelyn eteneminen viranomaisessa. Asiakirjojen löydettävyys voidaan kuitenkin varmistaa muutenkin kuin kirjaamalla asian käsittelyvaiheet diaariin tai vastaavaan luetteloon. Tällaisia tapoja ovat erilaiset asioiden käsittelyjärjestelmät ja arkistointimenetelmät.

Eheys merkitsee erityisesti tiedon säilyttämisestä siinä muodossa, jossa se on tallennettu.
Asiakirjojen ja tiedon suojaaminen edellyttää toimia, joilla estetään ennakolta tietojärjestelmiin,

asiakirjoihin ja tietoon kohdistuvat vahingot ja häiriöt. Asiakirjahallinto ja tietojärjestelmät on esimerkiksi suojattava siten, että vain siihen oikeutettu voi saada tiedon asiakirjasta tai tiedosta.

7.7 Oikeusturvakeinot
Oikaisumenettely viranomaisen sisällä

Jos virkamies tai muu viranomaisen henkilökuntaan kuuluva kieltäytyy antamasta tietoa asiakirjasta, ensi vaiheen oikeusturvakeinona on viranomaisen sisäinen oikaisu. Tiedon pyytäjällä on oikeus saattaa asia sen viranomaisen ratkaistavaksi, jonka hallussa asiakirja on (JulkL 14.3 §).

Esimerkiksi ministeriön toimihenkilön kieltäydyttyä antamasta tietoa asia on saatettava ministeriön käsiteltäväksi. Ministeriössä päätösvalta voi päätösvaltaa koskevien määräysten mukaan kuulua esimerkiksi osastopäällikölle tai kansliapäällikölle ja viime kädessä ministerille. Kunnan palveluksessa olevan henkilön osalta viranomaisen päätösvaltaa käyttää yleensä lautakunta tai kunnanhallitus viranhaltijan asemasta ja tehtävistä riippuen.

Valitus hallintotuomioistuimeen
Julkisuuslain soveltamista koskevaan viranomaisen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla

(JulkL 33 §). Valitus tehdään yleensä ensi vaiheessa hallinto-oikeuteen, jonka päätöksestä voi edelleen valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä valitetaan kuitenkin suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen kohteena oleva päätös on useimmiten viranomaisen päätös kieltäytyä antamasta asiakirjaa tai tietoa siitä. Salassa pidettävän asiakirjan antaminen sivulliselle voi kuitenkin myös vaikuttaa huomattavasti yksityisen oikeuteen tai oikeudellisesti suojattuun etuun. Tällaisestakin päätöksestä on siksi mahdollista valittaa, jos se vaikuttaa välittömästi yksityisen oikeuteen tai etuun. Useimmissa tapauksissa on tosin selvää, että asiakirjan antaminen ei voi loukata kenenkään etua tai oikeutta valitusoikeuden perustavalla tavalla.

Lähteet ja lukemisto

Hallintolaki 6.6.2003/434. Finlex. (16.5.2017).

Henkilötietolaki 22.4.1999/523. Finlex. (2.11.2017).

Kuntalaki 410/2015. Finlex. (2.11.2017).

Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 621/1999. Finlex. (2.11.2017).

Mäenpää, Olli. (2008). Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. EDILEX. https://www.edilex.fi/kirjat/7456. (16.5.2017).

Perustuslaki 11.6.1999/731. Finlex. (2.11.2017).

Rikoslaki 39/1889. Finlex. (7.11.2017).